新型公共服务体系的六个关节点..doc

新型公共服务体系的六个关节点     　　近年来，提高公共服务水准已成为许多国家行政改革的重要取向，美国的政府创新运动、英国的公共服务宪章运动、韩国的亲切服务运动，其指向均是构建新型公共服务体系。在创建现代公共服务体系的过程中，韩国将美国、英国等西方国家的经验进行了亚洲式的处理。因此，韩国在创建服务型政府、为公民提供便利服务和亲切服务方面的做法更值得我们借鉴。从韩国的经验来看，建立新型公共服务体系需要把握六个关节点。 　　一、设立政府书刊阅览和发售系统 　　韩国的各级地方政府机构均设有专门的政府资料阅览室，供市民免费阅览，其中一些资料可以以成本价购买。汉城市政府办公楼内设有政府资料阅览室，摆放有汉城市历史、交通、规划、环境、建设等方面的书籍和各种政府刊物，还设有政府网络资料的查询系统。汉城市江南区政府在民愿奉侍室内设有区政府资料阅读室，并为读者提供免费复印服务。除了政府资料阅览系统以外，韩国还有出售政府资料的专门书店，内有政府历年的统计资料、年终总结报告、白皮书、年鉴等政府部门编辑的书刊。我国香港特区政府也设有“政府刊物销售处”，发售400多种政府书刊资料。 　　设立政府资料阅览和发售处、为市民集中提供各种政务信息资料是提高行政透明度的重要举措。目前，我国各地方政府尚未设立专门的政府资料阅览和发售系统，尽管在逐步地减少红头文件，以政府公报的形式发布政策和行政规章，提高了政府运作的规范化程度，但是，公民难以见到政府公报和其它政府资料的问题至今没有从根本上得到解决。为了推进行政公开化，地方政府机构应开通公民了解政府信息的绿色通道。公共信息服务是现代公共服务的基本内容之一，公民对此具有旺盛的需求。 　　二、推行大办公室制与窗口服务制 　　目前，各国地方政府部门越来越多地实行大办公室制（或称为“大厅办公制”）。韩国地方政府已经普遍实行了大办公室制，一个部门或几个业务相近部门的公务员集中在一个大办公室内办公，基本不设置1人间或2人间的小办公室。例如，于2000年建成的釜山市政厅大楼内，有三个局约140人在一个大房间里办公。大办公室制均采用中央空调，集中供热和制冷，还设有专门人员为公务员倒茶、送饮料和搞卫生，改善了公务员的办公条件。 　　与大办公室制相匹配的是窗口服务制。在大办公室，一般设有对外服务窗口，由专人负责。根据对外行政服务项目和工作量的多少，对外服务窗口的数量不等。为改善顾客的办事环境，像韩国民愿奉侍室这种对外窗口最多的地方政府机构，引进了酒店式服务，在大厅门外设引导员，大厅内备有外来办事人员可以阅读的多种资料。 　　韩国政府机构的大型办公室分为前台（对外服务区）和后台（内部办公区）。在前台办事的公民可以看见后台人员工作情况。允许公民看到公务员办公的过程是韩国推行行政公开化的一种手段。政府工作人员实行阳光下办公无疑会密切政府与公民的关系，有助于消除外界对政府工作的神秘感，增强公民对政府的信任感。 　　我国地方政府多数工作人员现仍然在小办公室里办公。实行小办公室制，显然会给来机关办事的公民造成诸多的不便。由于长期处在小办公室内，政府工作人员往往将履行公职的场所变成了自己的私密空间，办公室成了领导和公众监督的盲点。 　　我国地方政府目前正在设立政府服务大厅。不过，在各地的政府服务大厅中只有对外办公区（前台），而没有内部办公区（后台），因而与韩国的政府办公大厅不同。我国各地的政府服务大厅只具有受理功能，没有处理功能，只能提供行政受理服务，不能提供包括行政处理在内的全面行政服务。这种类型的大厅只是行政受理中心，严格地说来，不能被称为功能全面的“政府服务中心”，若按现代一流公共服务水准衡量，尚有一定差距。我国地方政府实行窗口服务制基础上的大厅办公制，在那些需要设立集中受理行政事务窗口的部门才实行大厅办公制，要求“凡涉及行政审批职能的政府部门都要求进驻办公”，而不涉及行政审批职能的政府部门则不要求进驻大厅办公；韩国则是在实行大厅办公制基础上的窗口服务制，公务员一律在大厅里办公，在具有对外服务业务的办公室开设窗口，没有对外服务业务的部门不开设窗口但也要实行大厅办公制。我国地方政府目前的办公方式为前台（对外服务台）集中，后台（内部办公区）不集中。我国不少地方政府实行“首问责任制”，原因在于采取的是小办公室办公制。“首问责任制”与小办公室制度具有密切的联系。实际上，“首问责任制”难以真正地推行。只有全面地实行大办公厅制，才能真正解决群众到政府机关“找人难”的问题。 　　三、从方便顾客出发重新设计行政业务流程 　　创建服务型政府要逐步地减少直至彻底地消除服务对象的不便性，尽量减少办事环节，改革和简化办事流程，实行行政事项的重组。重新设计行政业务流程有时会导致部门的重组。 　　韩国有一个特殊的行政词汇叫做“民愿”，意即老百姓希望政府部门给予办理的事情，它比“行政审批”的范围广泛得多。2000年，韩国的民愿事务共有4132项。韩国政府将民愿分为窗口即决民愿和有限期民愿，窗口即决民愿是指可以即时办完的民愿，申请人可以在窗口等候；有限期民愿是指要2日以上才可办完的行政事务，服务对象难以一直在窗口等候。韩国地方政府将所有的窗口即决民愿事务从各部门中分离出来，设立专门的机构集中办理。韩国的市级政府和区级政府均设有“民愿奉侍课”，其办公场所即为“民愿奉侍室”。民愿奉侍课是一个综合性、独立性的行政机构，窗口即决民愿事项从其它部门中转移过来，相关行政人员也要值随之从原来的部门中 分离出来，有限期民愿则在民原奉侍室集中受理，然后由相关部门取走分别处理。设立民愿奉侍课这种综合性的行政执行机构，便要对不同行政部门的业务事项进行切割，改变原有的行政业务流程。 　　创建服务型政府，实施公共服务创新，势必涉及行政业务流程的重新设计和行政机构的重组。在我国，为了相对集中地行使城市管理行政执法权，许多地方政府已经成立了城市管理行政执法局，从而改变了行政业务流程。政务服务项目的相对集中办理，也要求成立一种综合性的行政机构，可以将其称为“政务服务局”。“经济服务大厅”及“政务服务大厅”作为政府机构的名称不够规范，正如“城市管理监察大队”作为政府机构的名称不够规范一样。城市管理行政执法局和政务服务局是两个专门承担执行性工作的综合型政府部门。目前，我国各地均是在不改变原有行政业务流程的前提下建立政府服务大厅，一方面，它不属于规范的机构，只有办公场所；另一方面，工作人员隶属于各部门，大厅负责人对其缺少充分的管理权限，工作人员的迟到与早退难以管理。在许多地方政府机构和公共服务部门中，都存在着改变原有业务流程以方便客户的问题。比如，英国的一些医院通过改变业务流程，使患者在医院看病的平均时间从2小时减少到1小时；美国的一些交通部门通过改变行政业务流程，将乘客平均候车时间从过去10分钟减少至3分钟。优化发展环境、增强城市竞争力的一项根本性的措施就是改变行政业务流程。行政业务流程再造是行政创新的主要措施。 　　四、大力开发行政信息资源 　　信息社会的运转日益地依赖于信息。有专家说过，社会信息的80%以上由政府掌握。政府是行政信息资源的开发者和提供者。行政信息工作是政府制定公共政策和公民参与社会事务管理的基础。在行政信息资源的开发方面，可以从三个方面推进。 　　政府专业统计部门应提供更好的统计服务：首先，要提高统计的精确度。根据最近公布的第五次全国人口普查情况，北京市人口是1260万，上海市人口是1640万。 　　从汉城市政府2001年出版的《汉城统计年报》中可以看到，2000年汉总人口为10，373，234名，家庭为3，540492个。汉城、北京和上海均是上千万人口的大城市，但是，中国的城市人口的统计精度确定在万位上，而韩国对城市人口的统计精度则确定在个位上。树立精确行政的形象是政府创新的迫切任务。其次，要使统计服务更加贴近群众生活。在汉城市政府2001年出版的《汉城统计年报》的第一页上是“汉城市的一天”，以图示加文字的方式告诉读者汉城市一天有多少新生人口、结婚、离婚、搬迁、信件、交通事故、注册车辆、领取驾驶牌照、犯罪案件、用水、新开建筑工地、用电、火灾、食用油、大米、牛肉、猪肉，使人对于汉城市的城市生活状况一目了然。 　　除了统计局以外，非专业统计部门也需要加强统计工作。任何政府机构，不论执行何种职能，均应对其业务作统计工作，提供统计信息是应当履行的行政职能。韩国国家行政自治部2001年编辑出版的《统计年报》，对于全国民愿行政以及改善的情况作了统计。该项统计显示，2000年韩国民愿行政共有4，123项；得到改善的是1，453项，其中，118项缩短了办理时间，598项减少了所需材料，540项被废除或合并，69项委托给了社会部门，此外还有128项得到不同程度的调整。韩国政府部门对于民愿事务的总量能够做出精确统计，并从总体上研究改善民愿行政的措施，具有启发意义。目前，我国各地方政府经过清理行政审批事项，对行政审批事项的数目做到了心中有数。但是，我国公民要去政府机关办的事项究竟有多少，各地方政府均未提供统计数据。 　　行政信息不仅是指统计数据，还包括各部门的年终报告。市政府可以于每年年初将各委办局的年终总结汇集成册，供市民阅览，便于群众了解政府的运作状况和参与城市管理。 　　五、倡导亲切服务 　　韩国政府在公共服务部门中广泛开展亲切运动，将是否亲切作为评价公务员行政行为的一条标准。在汉城市市政厅民愿奉侍室的出口处，设有绿色和黄色两个不同颜色的玻璃盒，下面还相应放置两个装有绿色小球和黄色小球的玻璃盒。在旁边的说明上写着：“对于你感到亲切的公务员可以投绿色小球；对于你感到不亲切的公务员可以投黄色小球”。汉城市冠岳区政府设有“亲切服务管理办公室”，专门监督和检查公务员的亲切服务行为。在一家公立医院里，宣传栏上帖着一张图，告诉护士要做到“三S”：See、Stand、Smile（即看见、起立、微笑）。在2000年韩国警察改善行政服务一百天运动中，警察的标志换成了黑猫警长，让人感到亲切。派出所的外门改成玻璃门，警察的办公桌摆放在里面正对门的地方，人们从外面便可以看到派出所值班人员的工作状态。许多派出所的门前设有一个立杆，上面有按钮，只要按下，警察就会立即出来帮忙。不少派出所的内部卫生间向社会开放，并在派出所的外墙上贴有可以使用的标志。 　　韩国政府将“亲切”作为评价公务员的一个标准，很有意义。政府公务员不仅要提高行政效率，而且对顾客要有亲切的态度。我们虽然强调提高办事效率，但是，不应崇尚效率至上主义。在强调快捷服务的同时，不可忽视亲切服务。提高政府工作效率不应以牺牲亲切服务为代价。办事仓促是一种缺点。仓促了便不礼貌。在我国，有些政府工作人员常常为公民提供仓促服务，从而使顾客心生不快。这些政府工作人员按时为公民办好了事情，但是，他的话难听、脸难看，政府与公民之间的关系并没有就此而得到改善。韩国报纸曾登载过文章，批评中国人有仓促的弱点。实事求是地说，我们确实存在这样的问题，应当加以改正。在政府工作人员的行政观念中，仅仅将效率作为衡量政府服务质量的标准有失片面。行政改革的一个目标是为公民提供亲切的行政服务。 　　六、提供全方位的便利服务 　　政府部门和公共服务部门应尽力消除服务对象的不便性。主要推进领域是：第一，实施电子政务。第二，韩国在地铁站台上的乘车处，标有上下车的位置，当列车停下来的时候，车门正好对着标志。韩国的地铁列车一般是10节车厢，每个车厢有4个门。在地铁站台上，均标上1-1，1-2，1-3，1-4，乘客可以看到自己所在的是第几节车厢的第几个门，不用跟着车门跑造成乘车秩序混乱。韩国公共汽车上不设乘务员，司机负责售票，并找零。第三，社区超市免费送货，不论货物大小。 　　构建现代公共服务体系是行政改革的新取向。从世界范围看，行政改革的重心已经发生了由创建小型政府、有限政府向创建服务型政府的转变，行政改革涉及的越来越多的是提高公共服务质量、优化发展环境