2023年有关农业税问题的研讨.docx

有关农业税问题的研讨 ——XX省农村税费改革调查 。XX省1999、2022年的费税改革取得了显著的成效，到达了预定的减负目标，初步标准了政府与农民之间的分配关系。然而，税费改革后中国财政体制和农业税的深层问题也逐渐暴露。乡县财政困难，存在农民负担“反弹〞的可能。现存农业税收制度阻碍了农业经济结构的调整，也无法解决公平问题。这说明必须建立现代的农业税收体系，即“土地使用税+增值税+所得税〞体系，进一步深化农业税改革。 关键词：税费改革;农业税;农民负担 XX省是我国农村税费改革试点省。为了了解改革效果，在XX省财政厅支持下，我们于2022年8月26日到9月3日，对农村税费改革作了专题调查。调研期间，我们先后到淮北的颖上、五河、以及皖南的XX县区，召开了6次座谈会，参加的有农税、农财、农业、预算、乡镇干部、政策研究专家以及局部多年从事农村工作的老同志等，查阅了有关资料。根本结论为：一是XX省农村税费改革成效显著，到达了中央预定的减负目标，也为“入世〞后农业政策全面调整奠定了根底;二是随着税费改革的实施，中国财政体制和农业税收固有缺陷也逐渐暴露，这些问题急待解决。 一、XX省农村税费改革实施情况 XX省面积有13.9万平方公里，在全省6000多万人口中，80％为农业人口，是典型的农业大省。该省很早就开始了税费改革试点。1994年，XX省XX市各县（市）先后采取了“税费合并、统一征收〞，但它们将“三提五统〞等费与农业税合并后按人头分摊，形成了事实上的“人头税〞，这一做法农民反响强烈，抵触很大。1998年，XX县区按照“农村公益事业建设税〞模式进行了试点。1999年，在财政部指导下，在4个县开展了以“取消乡统筹、改革村提留、调整农业税〞为主的改革试点。2022年，XX省委、省政府在总结经验的根底上，根据国务院7号文件，在全省范围内展开了农村税费改革试点。 XX省在制定方案时明确了税费改革为“三个取消、一个逐步取消、两个调整、一项改革〞，即取消按农民上年人均纯收入一定比例征收的乡统筹费;取消农村教育集资等向农民征收的行政性收费和政府性基金;取消屠宰税;逐步减少农民的劳动积累工和义务工;调整农业税、农业特产税政策;改革村提留征收和使用方法。 调整农业税政策的内容： 1.调整计税面积，计税面积按二轮承包合同面积为依据;2.调整计税常年产量，计税常年产量以1993年到1997年5年间各县的平均单产为依据;3.实行地区差异税率，全省最高不超过7％;4.改实物征收为统一折成代金，计税粮价由省政府统一确定，分南、北两片。北片6个市以小麦为结算标准，2022年每百斤61元，南片11个地市以水稻为结算标准，每百斤57元;5.改革结算方式，由村结算改为按户结算，个人申报。 调整农特税的主要内容有： 1.调整农特税率。农特税税率按照略高于农业税的原那么由省府重新确定。 2.调整征收方式。除烟草外，将农特产品由生产和收购两个环节征收的改由生产环节征收，以利于农产品流通。 将村提留改为农业税、农特税附加，与两税合并征收，分别入库。农业税附加为正税的20％，农特税附加原那么上为正税的2023％。村提留只能用于村干部工资、五保户供养、村行政办公经费等三项开支。村集体公益性和建设性支出“一事一议〞，不再固定向农民收取。 为合理确定农民负担水平，XX省还规定了三条硬性措施： 1.严格以二轮承包合同面积为农业税计税依据;2.各县的农民负担水平以1997年实际数为上限，不得突破;3.到村、到户的农业税率最高不得超过7％，附加率不得超过20％;农特税税率应严格按省政府规定执行。从实际执行情况来看，全省农业税税率平均为6.96％，附加率平均为19.9％;农特税率平均为12.64％。为了保证税费改革的顺利实施，XX省还制定了十几项配套改革措施。 经过各级政府努力，2022年这一改革已到位，并按新标准征税。 二、XX省农村税费改革试点的主要成效 XX省农村税费改革目标明确，省委和省政府重视，采取措施得当，因而税费改革进展顺利，效果明显。 （一）减轻了农民负担，保护了农业生产力 从总量上来看，改革后的全省农民总税负为37.6亿元，比改革前同口径49.3亿元，减少了11.7亿元，减幅为23.6％;加上取消屠宰税和农村教育集资，农民负担减少31％，人均负担由12023.4元，减少到75.5元，减少了33.9元。同时，省政府一次性取消各种收费、集资、政府性基金和达标工程50种，初步堵住了农民称之为“无底洞〞的“三乱〞，减负效果明显。 在目前，我国农民增收渠道不多。农产品存在着结构性过剩，价格下跌，农民外出务工困难的情况下，减轻农民负担起到了休养生息、保护农业生产力的作用。 （二）初步标准了政府与农民之间的分配关系 改革前，在分配上政府与农民的矛盾集中在乡统筹、村提留等行政性收费上。 1.“三提五统〞等是人民公社的内局部配形式。在撤消人民公社，实行家庭经营承包制后，义务教育、民兵训练等家庭以外的事务属于公共事务经费理应由政府负担，而“三提五统〞却将负担转嫁给农民。比起城市居民来，这是额外负担，而且负担沉重。 2.“三提五统〞收费背离了受益原那么，是按人分摊的“人头税〞。人头税是一种按人分摊，具有累退性性质，穷人负担高于富人的税收，在中国历史上自清朝雍正2年“摊丁人地〞后已经绝迹。英国撒切尔夫人执政时为筹措地方资金，1990年议会曾通过人头税法案，结果以失败告终并导致她1991年下台。因此，“三提五统〞收费是历史倒退，它的分摊方式极不公平。 3.虽然国家规定“三提五统〞等收费负担不得超过农民上年总收入的5％，但“总收入〞是一个统计数，人为提高总收入既可显示乡村干部“政绩〞，又可获得更多收费，因而存在着高估农民收入的“道德风险〞。正是由于这类收费是事后、被动的，不具有固定性，农民额外的、被动接受，负担年年攀升，因而农民将矛头集中在农村收费上是有道理的。 这次改革，在适当提高农业税收的同时取消了一切行政性收费，简便、清楚，且顺应了历史潮流。同时税收附加还为村级行政筹措了适量资金，堵住了“无底洞〞（各种摊派）。税收的稳定性也使农民心中有了底，给了农民一个明白。税费改革增强了农民的依法纳税意识，欠税和恶性抗税案件明显减少。许多地方出现了多年未见的农民排队缴税的可喜现象。 （三）带动了农村基层政权职能转变，改善了干群关系 税费改革推动了机构改革。乡镇机构臃肿、人员膨胀是造成农民负担过重、财政入不敷出的重要原因。税费改革后事实上的收支缺口，而“向农民伸手〞又行不通，这就迫使县乡政府走“减人、减事、减支〞之路。为了适应这一要求，XX省委、省政府决定在市县机构改革之前，乡镇机构改革先行一步。一些县为克服财政困难，结合乡镇机构改革，行政人员精减到达50％。目前，全省乡镇机构改革已经根本完成，精简分流工作初见成效。 税费改革也推动了基层政权职能转变。市场经济下，政府是向社会提供公共效劳，办哪些企业、个人家庭想办而无力办、办不了的公共事务管理机关。然而在过去，从农业税收、“三提五统〞，到教育费集资等，乡镇干部一年到头忙于派款催粮，不合理摊派加上征收方式的强迫性，而摊派款项又没有严格的手续凭证，农民极不信任。这就形成与农民锋利对立。加上一些人贪污腐败，败坏了党风政风。改革中取消了形形色色收费做到了“一种税，一口清〞。税款由个人申报，不再经干部代收，加上征收机关严格依法办事，这些做法，既标准了征纳关系，减少了扰民，又从源头上制止不正之风的滋生蔓延，也将乡村干部从催款催粮中解脱出来，给了乡村干部一个“清白〞。 三、XX省改革试点中提出的深层问题 在肯定安徽税费改革成绩的同时，我们也看到了一些深层问题。过去它们为“乱收费〞所掩盖，税费改革后那么充分暴露出来了。我们相信，从全国来说，这些问题也具有典型意义。 （一）县、乡财政平衡困难，存在着农民负担“反弹〞可能 就标准政府行为、减轻农民负担的目的来说，XX省这次改革目标已根本到达。但由于改革未涉及县、乡财政困难深化这一深层问题，存在着收费“反弹〞可能。 1.县级财政根底薄弱，消化能力有限。无庸讳言，税费改革在减轻农民负担的同时也加重了政府，尤其是县级政府负担。因此，如何帮助县级财政消化“缺口〞是农民负担是否“反弹〞的决定因素。然而，XX省大多属于纯农业县，县级经济根底薄弱，加上多年积累的财政问题，根本不具备消化这一财政“缺口〞能力。 颖上县是黄淮海平原的重要产粮县，人口为140多万人，土地平坦，水利条件较好，历史上最高的1999年粮食产量到达97万吨。在市场经济冲击下该县工业几乎全军覆没，目前只有化肥厂还在生产，却是亏损企业。据有关资料统计，2022年该县1.6亿元财政收入中来自农业税收的为8013万元，大体占一半。在改革前，该县将税费“捆〞起来，按人头摊派。改革后的亩税负担由上年的112元降至65.4元。按人均负担计算由1999年的136元降到2022年的75.3元，下降了44.6％，相应减少财政收入4479万元，如果包括村提留，那么减少了8400万元。该县目前的供给人数为2.12万人（含下岗分流人员3000多人），人均支出缺乏1万元。即使税费改革前，财政也相当困难。税费改革后省财政增加补贴1500万元，但由于多年积累的矛盾并未解决，为保政府运转，该县将发工资前四项的范围扩大到所有行政事业单位，但仍有缺口。据计算，在义务教育经费上有缺口为5000万元。类似情况在XX省不是少数。 2.农业税收缺乏弹性，减支措施难以见效。由于农业税收不能随着农业收入增加而增长，而县乡支出却呈逐年增长，因而对纯农业县来说，即使一时能维持运转，随着时间推移，收支矛盾终将突出起来。为了帮助XX省消化财政缺口，中央财政加大了转移支付，增加了财政补助。但该省财政一直偏紧，补助后仍有缺口。为了克服财政困难，省政府下决心大幅度精减县、乡行政人员。但按中央规定，精减人员的工资3年内仍由财政发放，因而减人并不减支。 现在的情况是，一方面县级政府财政困难不断深化，因而有“收费反弹〞的可能。另一方面他们又拥有行政权力，即使不能增税，也可向农民收费或变相收费。因此，只要时机适当就可能产生“收费反弹〞。 XX省的财政困难是中部地区的一个缩影。其实质上是“一切刀〞的分税制体制下农业地区与工业地区的矛盾。中国中部地区的优势在农业，解决中国未来吃饭问题的希望在中部。而农业地区财政收入增长必然是缓慢的，因而财政困难深化有必然性。为此，区分东、中、西部优势，建设有利于发挥各自优势的财政体制和转移支付制度迫在眉睫。 （二）税收负担仍然偏重 农业税收负担有两个概念，一是指农业税收占农业总收入的比重;二是指农业税收占农业净收入的比重（即按gdp口径计算）。1980年代以来，随着化肥、农药、农机、农膜等广泛使用，农本大大提高。因而我们认为，农业税收负担应按gdp口径来计算。 在这方面目前有两种相互矛盾的观点。一种观点是按农业总收入计算的农业税收负担为3.55％，属于偏轻。另一种观点是XX省县、乡干部反映农民负担偏重。为此，我们对该省统计资料作了分析。该省2022年的农业总收入为202323.4亿元。农业税费总额为37.9亿元，负担率为3.74％，但分母中含养殖业收入，而养殖业是不征农业税的，扣除养殖业后的农业收入为620.7亿元，实际负担率为6.2023％。按gdp口径计算，税费负担率为8.98％（见表1）。这与我们在XX县区调查的税收负担率2023.2％根本一致。当然，其他没有税改的省的农民负担可能还要重些。从历史上看