2023年《安全管理论文》之试论我国安全生产的运行机制.docx

试论我国平安生产的运行机制 [摘 要] 笔者首先指出“企业负责，行业管理，国家监察，群众监督〞的平安生产宏观管理体制的概念和内容与我国当前的社会主义市场经济开展形势不相适应的问题；进而对“平安生产运行机制〞概念及其构架进行了论述；提出我国应该建立健全的平安生产运行机制应包括5个方面的子机制：“国家监督，部门责任，企业自律，职工维权，中介效劳〞；最后对每一个子机制分别进行了详细的论述。 [关键词] 平安管理 平安生产 管理体制 运行机制 1 原平安生产管理体制的概念已不适应当今形势的开展 在1983年，我国的平安生产管理工作确定了“企业负责，行业管理，国家监察，群众监督〞的平安生产宏观管理体制，该管理体制对我国平安生产工作起到了积极的促进作用，使平安生产在思想上、制度上都更加系统化、明朗化。但是，随着我国改革开放的不断深入和市场经济体制的建立，该管理体制的概念和许多内容已经不适应当前的形势。为此，笔者曾在文献[1]中论述过我国现行的平安生产管理体制的问题，并建议放弃使用“平安生产管理体制〞的概念，转而使用“平安生产运行机制〞的概念，此后，引起了一些同仁的关注。随着我国平安生产法公布并实施，笔者认为有必要对这一问题给予较为详细的论述和探讨。 必须指出，“平安生产管理体制〞是存在的，今后也一直会存在。但这种“管理体制〞应该是指平安生产管理中有关各方的制约关系、权力和义务的划分、管理组织制度等的一种综合体系。因此，平安生产管理体制的概念应用在国家对平安生产进行管理的各级部门之间的关系上，而不应该应用在过去的国家、行业、企业和职工之间的关系上。 在方案经济时期，我国的生产模式是从国家到行业到企业再到职工，形成一个层次化的行政组织管理系统，企业相当于国家的一个部门，职工是国家的工作人员。在此系统中，每个层次各司其职，各有其责，而平安管理亦是如此。在这种背景下，提出平安生产管理体制的概念是完全合理的。但在当今市场经济条件下，生产模式完全与方案经济条件下的不同：生产的主体——企业，不再受国家和行业的指令性控制，转而受到市场运行机制的控制；企业管理人员不再是国家干部，职工也不再是国家工作人员。总之，过去的国家直接管理的生产组织系统已经不复存在。这样，再使用平安管理的宏观的“体制〞概念就不适宜了。 2 平安生产运行机制及其构架 为了保持过去平安生产管理体制中合理的思想和工作方法，可以使用相对更为合理的“平安生产运行机制〞的概念，或者也可以使用“平安生产管理机制〞。 所谓“机制〞，从汉语的涵义来看，是泛指一个工作系统的组织或组织局部之间相互作用的过程和方式。由此套用到平安生产运行机制的概念上来，那么可以将其定义成：与平安生产工作正常运行有关的各局部(即国家、企业、员工、社会组织等)之间的相互关系和相互作用的方式。 从该定义看出，运行机制的概念强调的是平安生产系统的各组成局部之间处于何种关系以及如何相互作用，不存在诸如组织结构、管理权限划分等在管理体制中所含有的内容，从而更准确地反映了当前平安生产工作系统的本质。 综合考虑我国平安生产工作系统所涉及的局部，可以将我国平安生产运行机制中的关系归纳为五方面，如以下图所示。 借用原来平安生产管理体制的描述模式，可以用20个字来简单描述这个运行机制，即“国家监督，部门责任，企业自律，职工维权，中介效劳〞。 3 平安生产运行的5个子机制 平安管理运行机制的5个方面分别构成5个“子机制〞。 3．1 国家平安生产监督管理机制 平安生产运行机制中的“国家监督〞即指国家平安生产监督管理机制。从字面上理解，“监督〞的含义是“监视和催促〞，而“监察〞的含义是“监督和考察(检查)〞，监察中包含了监督。但是在实际应用中，监督概念的外延要比监察概念的外延宽泛。行使监察职能的主体一般只能是国家或法律授权的专门机构。对于同一被监察对象的同一事务，不能有两个或两个以上的监察机构对其监察。目前在我国，监察的概念主要指国家监察机关依照行政监察法的规定对政府部门及其工作人员所实施的监察。而对于被监督的对象来说，却可以有一个以上的监督主体。例如：在企业平安生产的问题上，可以有来自负责平安生产监督管理的部门的监督，来自其他有关部门的监督，还可以有群众的监督、社会舆论的监督，等等。 此处所谓的“国家监督〞，专指国家授权某政府机构代表国家行使对平安生产进行综合监督管理的职能。中华人民共和国平安生产法规定：由各级人民政府负责平安生产监督管理的部门对生产经营单位的平安生产工作实施综合监督管理。根据这个描述，“国家监督〞的含义与过去平安管理体制中的“国家监察〞的含义类似。但是，笔者认为，与纯粹的“监察〞相比，这里“监督〞的概念至少应该包括3个方面含义：平安监察、指导和效劳。 (1)平安监察：就是国家平安生产监察，是由国家授权负责平安生产监督管理的部门对各类具有独立法人资格的生产经营单位执行平安法律法规的情况进行监督和检查，用法律的强制力量推动平安生产方针、政策的正确实施。 (2)指导：就是国家负责平安生产监督管理的部门通过制订和发布相应的平安生产方针、政策、要求、规划、措施等，给生产经营单位搞好平安生产工作指明方向和道路。 (3)效劳：就是国家负责平安生产监督管理的部门通过向社会提供国内外生产平安信息咨询，为平安素质较高的人才创造更有利的就业时机，开展平安宣传教育和文化活动，促进平安科学技术技研究和平安防护产品产业的开展，从而帮助生产经营单位提高平安管理工作的水平。 总之，国家平安生产监督管理机制就是国家负责平安生产监督管理的部门通过监察、指导、效劳等工作过程和方式，为生产经营单位搞好平安生产创造一个良好的大环境，以促进生产经营单位实现平安生产的“自律〞。 3．2 政府部门平安生产责任机制 “部门责任〞是指建立、健全政府主管部门的平安生产责任机制，即与平安生产有关的各级政府部门和权力机关，以及这些部门的责任人，对企业的平安生产工作负有直接或间接的责任。这里的部门包括了对企业的平安生产负有“监察〞责任的部门。 责任与权利是相对应的。各级政府部门和权力机关对企业生产经营活动具有审批权、许可权、审查权、认证权、验收权、处分权等。在这种种权力中，有些与企业的平安生产直接相关，有些与企业的平安生产间接相关。中华人民共和国平安生产法第九条规定：“国务院有关部门依照本法和其他有关法律、行政法规的规定，在各自的职责范围内对有关的平安生产工作实施监督管理；县级以上地方各级人民政府有关部门依照本法和其他有关法律、法规的规定，在各自的职责范围内对有关的平安生产工作实施监督管理。〞第五十四条还规定：“依照本法第九条规定对平安生产负有监督管理职责的部门(以下统称负有平安生产监督管理职责的部门)依照有关法律、法规的规定，对涉及平安生产的事项需要审查批准(包括批准、核准、许可、注册、认证、颁发证照等，下同)或者验收的，必须严格依照有关法律、法规和国家标准或者行业标准规定的平安生产条件和程序进行审查；不符合有关法律、法规和国家标准或者行业标准规定的平安生产条件的，不得批准或者验收通过。对未依法取得批准或者验收合格的单位擅自从事有关活动的，负责行政审批的部门发现或者接到举报后应当立即予以取缔，并依法予以处理。对已经依法取得批准的单位，负责行政审批的部门发现其不再具备平安生产条件的，应当撤销原批准。〞平安生产法的上述条款明确规定了国务院和地方各级人民政府对平安生产负有监督管理职责的部门所应承担的法律义务，同时，在该法的第七十七条中规定了这些部门所应承担的法律责任。 平安生产法的公布实施为“部门责任〞的机制提供了依据和保障。国务院公布的特大劳动平安事故行政责任追究的规定的行政法规以及各省级人民代表大会或政府制定的重大劳动平安事故行政责任追究的规定的地方法规，也是建立“部门责任〞机制的重要法律根底。笔者认为，仅有这些法规还不够，应进一步制定各级政府和相关部门在企业劳动平安问题上的权限、职责，建立起完善的责任制。 3．3 生产经营单位平安生产自律机制 “企业自律〞就是要建立生产经营单位平安生产的自律机制。这里企业是广义的概念，即我国境内的一切独立经济实体和行政实体，既包括一般概念的企业(工厂等)，也包括事业单位、效劳性机构等。 企业自律的完整含义应该包括，企业在平安生产中的“自我约束〞和“自我鼓励〞两个方面。 企业平安生产自我约束的实现离不开外部作用力，这种外部作用力主要有两种：其一是在良好的法治环境下，企业的平安生产行为和表现必须满足平安生产法律法规的要求；其二是在完善的市场竞争条件下，企业的平安生产行为和表现应该满足同行业企业之间公平竞争的需要，即企业的平安投入水平应该保持在同行业的根本要求之上。一般说来，公平竞争的根底必须是遵法守法，但是由社会公平而导致的企业自我约束的要求可高于法律的要求或补充法律的欠缺。 企业平安生产自我鼓励就是企业在平安生产过程中制定超越法律法规的要求或超越自我现状的目标并有效实施，不断完善平安管理和平安技术改造，自觉地持续改进平安绩效，逐步到达平安生产管理的最正确境界。自我鼓励的关键是企业的负责人对平安生产的价值要有充分的认识以及将这种认识付诸行动的决心。当前在我国正普遍实行的职业平安健康管理体系认证的工作，是企业实现平安生产自我鼓励的有效途径之一。 企业自我鼓励的高级阶段应该是建立完善的企业平安文化。完善的企业平安文化的标志是：“平安第一〞已不是一句空泛的口号，企业领导者所具有的对平安的远见和平安价值观在企业中被充分共享；企业中绝大局部员工始终如一地、自觉地、积极地参与到强化平安生产的事务当中；平安成为企业组织管理的“血脉〞，平安工作成为一切工作的有机组成局部和保障；不平安的作业条件和不平安行为被企业中所有的人都认为是不可接受的并且被公开反对。在这种情况下，职工的平安素养到达了很高的境地。 企业自律的根本要求是实现企业在良好法治环境下的自我约束，这是每一个企业都必须做到的，平安生产法的制定和实施，就是实现企业根本自律的法治保障。在此根底上，应该进一步实现企业自律机制中的自我鼓励。 3．4 职工群众平安生产维权机制 “职工维权〞是指企业职工群众在生产劳动过程中，依据法律法规，对自身应该享有的平安和健康权利自觉地进行维护。国家通过制订法律、监督法律和执行法律，保护职工在生产劳动中的权利；企业必须遵守国家法律，防止法律制裁而保障职工的平安生产权利。靠国家和企业保护职工在生产经营活动中的平安生产权利仅是一方面，职工还应该主动维护自己的合法权益。 按照新公布的平安生产法第三章“从业人员的权利和义务〞的规定，生产经营单位的职工(从业人员)享有的平安生产保障权利主要有： (1)知情权，即有权了解其作业场所和工作岗位存在的危险因素、防范措施和事故应急措施； (2)建议权，即有权对本单位的平安生产工作提出建议； (3)批评、检举、控告权，即有权对本单位平安生产管理工作中存在的问题提出批评、检举、控告； (4)拒绝权，即有权拒绝违章作业指挥和强令冒险作业； (5)紧急避险权，即发现直接危及人身平安的紧急情况时，有权停止作业或者在采取可能的应急措施后撤离作业场所； (6)依法向本单位提出要求赔偿的权利； (7)获得符合国家标准或者行业标准的劳动防护用品的权利； (8)获得平安生产教育和培训的权利。 职工维权的方法一般有两种： 第一种是职工通过自己的合法组织如工会、职工代表大会等来进行，所采取的维权手段与过去的“群众监督〞方法相类似，这种维权机制仍然可以称为“群众监督〞机制。平安生产法第七条规定：“工会依法组织职工参加本单位平安生产工作的民主管理和民主监督，维护职工在平安生产方面的合法权益。〞该法第五十二条还规定：“工会对生产经营单位违反平安生产法律、法规，侵犯从业人员合法权益的行为，有权要求纠正；发现生产经营单位违章指挥、强令冒险作业或者发现事故隐患时，有权提出解决的建议，生产经营单位应当及时研究答复；发现危及从业人员生命平安的情况时，有权向生产经营单位建议组织从业人员撤离危险场所，生产经营单位必须立即作出处