关于志愿者保障的几点思考.pdf

前沿 2008年第10期关于志愿者保障的几点思考傅辰渊3(华东政法大学政治学与公共管理学院 上海 201620)提 要志愿者在社会事业中所起的作用日益显现。上海2007年举办了特奥会,2008年北京即将召开奥运会,再到上海2010年世博会,这些重大的活动都离不开志愿者的参与。为志愿者提供保障,为其立法、提供保险,已成为时代对我们的要求。志愿者可谓是新时代下“世界上最可爱的人”,能够使他们在为社会无偿付出的同时得到相应的安全保障,社会、尤其是志愿者组织责无旁贷。而政府对志愿者事业的支持和鼓励应当体现为通过立法敦促志愿者组织为志愿者们提供充足的保险保障。在目前对志愿者保障认识尚比较模糊、志愿者权利保障常有缺位的情况下,笔者试图对实现志愿者保障的模式及主体进行探讨,并提出个人的建议与方案。关键词志愿者 保险 志愿者组织 志愿者立法中图分类号 C913文献标识码 A文章编号 10098267 2008 10012305 一、志愿者的兴起胡锦涛总书记在2007年大学生志愿服务西部计划实施方案中指出,高校毕业生是国家宝贵的人才资源。各级党委、政府和有关部门一定要从全局和战略的高度重视大学生志愿服务西部计划工作,引导和鼓励更多的高校毕业生到西部、到基层、到祖国最需要的地方去。由此可见,志愿者活动在中国大地上正在逐步“升温”,受到了我国国家领导人的重视。目前,志愿者运动在我国的发展势头良好,全国累计已有2168亿多人次的青年和社会公众为社会提供了超过61亿小时的志愿服务。按照中国注册志愿者管理办法进行注册的志愿者总人数达到2511万,北京、上海、浙江、江苏、山东、广东、河南、重庆、四川等省(市)注册志愿者超过100万名,广东省注册志愿者达到330万名。据有关部门的统计,国内志愿者的数量超过了8000万人,占我国总人口的6%。1从全球来看,志愿者的数量也在一天天增加,志愿者组织的数量与规模也在一天天壮大,遍布全球各大洲。据统计,美国著名的志愿者团体:“美国志愿者组织”(Vol2unteerofAmerica),仅一年有7万多人参加,为社区、家庭及个人提供社会服务;美国志愿者每年创造价值的社会财富达2250亿美元,在社会中发挥着如“稳定器”般举足轻重的作用。丹麦80%的青年参加过志愿服务,英国和日本每年有50%的公民参加志愿服务活动,加拿大每年有1/3的公民参加志愿服务,志愿者的服务遍布世界。在部分国家,志愿服务活动正在被纳入法律之中,如在法国志愿服务是与服兵役同等重要的国民志愿役,不履行者要处以2年有期徒刑;而丹麦规定,失业青年必须为福利机构或社会服务团体做义务服务工作,才具有接受福利救助的资格,适龄青年参加志愿服务可以免除兵役服务;韩国则规定中学生每年必须参加志愿服务40小时,而且计入学分,直接影响着考大学的成绩。2二、志愿者及其相关概念(一)志愿者的定义美国的NPO专家集团实施的“志愿者调查”中将其定义为“在非营利组织中为他人和社会提供的无偿劳动的当事者”。联合国将其定义为“不以利益、金钱、扬名为目的,而是为了近邻乃至世界进行贡献活动者”,并列举“红十字”的活动加以具体说明,认为志愿者“超越了雇佣的范围,不求利益和回报,以各种形式为社会作贡献、尽义3213作者简介傅辰渊(1987-),女,上海人,华东政法大学政治学与公共管理学院劳动与社会保障专业。务,不仅对他人和社会有益,也使参加活动者自身得到了满足。”(二)志愿者的特征311 非利益性。志愿者行为是纯粹无偿的。虽然有偿的志愿者越来越多,有的支付交通、伙食等补助费,有的支付实际发生的必要的费用,有的是谢礼金,但是不论怎样,这些志愿者都不是以获得利益和金钱为目的的,劳动与报酬也不是一种等价的交换关系。21 自愿性。志愿者行为是自发的、自觉的、自愿的,而非强迫进行的,当事人没有必须从事该行为的法律上的义务,也不必为政府、组织和单位负责,体现的完全是个人行为。31 社会公益性。志愿者活动是一种以社会公益为价值取向、为家庭以外的他人和社会进行的奉献行为,因此它极大地体现了当事者的人生价值和社会价值。(三)志愿者的服务范围志愿者的服务范围近些年来呈现出逐步扩大的趋势,根据中国志愿者网所公布的志愿者服务项目来看,主要覆盖:大型赛事、应急救援、环境保护、社区志愿服务、大学生志愿服务西部、中国青年志愿者海外服务、中国青年志愿者扶贫接力、研究生支教团等。4(四)志愿者的权利群志愿者在服务他人、服务社会的同时,也享有广泛的权利。一般包括:参加志愿者活动权;接受教育培训权;志愿服务中遇到问题,有请求志愿组织解决问题权;对志愿者组织的监督权,退出志愿服务权;得到表彰奖励权;本人需要得到他人志愿服务时,具有优先得到志愿服务权,等。三、志愿者保障的必要性及其现状长期以来,我国志愿活动主要依靠志愿者自发组织,以个人热情和积极性为支撑。随着越来越多人加入志愿者队伍,志愿服务中出现了一些仅靠热情无法解决的问题。例如:志愿者在服务过程中受伤是否视为“工伤”,如何补偿;志愿活动地位无清晰定位;志愿者服务无法获得对等的社会尊重;志愿者服务缺乏反馈;经费短缺;临时活动多,长期规范活动少,队伍难以扩大;志愿活动组织主体不明确:每日超过8小时服务时数等问题。上文中所列举的各项志愿者权利往往在现实中无法实现与维护。上述志愿者可能遇到的困难令不少人望而却步,因此地方政府纷纷颁布文件为志愿者提供优厚条件。以2005年4月杭州拟出台的杭州市志愿者优待办法为例,该优待办法征求意见稿中,包括以下优惠措施:“半价办理各公共图书馆的借阅证;免费参观游览政府投资主办的公园、风景名胜区、博物馆、展览馆、纪念馆等场所;优惠乘坐公共汽车、电车;市属各级学校把志愿者服务纳入学生道德教育范畴,学生参加志愿服务的时数可以折算为社会实践活动学时,计入学生综合素质考评;涉及志愿者在招收公务员、招工、升学职称评定等事项的,有关部门应对符合条件的志愿者在同等条件下优先录用、录取;非杭州市户籍但是在杭登记注册并参与志愿服务活动的优秀志愿者,在全市范围内就学的,享受本市居民待遇。”此举引起了社会对于志愿者保障及补助问题的广泛关注。总体而言,该优待办法给予了志愿者相当丰厚的补助、体现出政府对于志愿者工作的支持与鼓励。尽管如此,笔者并未在所列的优惠措施中看到有关保险保障的内容,而从学理上讲,保障应先于补助。保障实际是关系到志愿者的受到宪法保护的生存权与发展权的,是中国人权事业发展的重要方面。补助源于宪法上讲的物质请求权,因此只有实现了保障,才会有物质补助问题。可见杭州的做法属于“锦上添花”,而未能“雪中送炭”。而今社会向“志愿者缺炭”的问题投来了视线,2005年6月6日,在北京奥组委召开的奥运会志愿者项目新闻发布会上,北京奥运会志愿者工作协调小组办公室主任、共青团北京市委书记关成华说,北京奥运会的举办加快了立法工作的进程,即使不举办奥运会,在志愿者工作领域出台法律、法规也是势在必行的。他进一步表示,志愿者不仅应有法律、法规的保障,还将享受保险和免费培训等待遇。近期媒体报道的新闻如“佛山:60余名志愿者体验扑灭烈火”5西安:反扒志愿者今与民警上街抓贼6广东省青年志愿者协会 2008年春运雪灾紧急救助,不仅在大型体育赛事中,其他志愿者服务过程中亦存在着潜在的风险。这两则新闻再一次提醒社会 志愿者需要炭,需要对于他们人身的直接保障。因而为鼓励与支持志愿者事业的发展,社会有义务为志愿者可能遭遇的、难以预见、避免、依靠自力救济解决的危险提供补救保护措施,而其中最为行之有效的便是提供保险。7尽管提供保险的必要性与紧迫性已彰显无疑,但就提供保险的现状来看,形势并不乐观。全国各种志愿者活动中唯一正式公布保险保障水平的是“2007年大学生志愿服务西部计划”2007年大学生志愿服务西部计划实施方案规定志愿者保险由全国项目办统保,保费为每人200元,险种为大学生志愿服务西部计划团体一年寿险(人身意外险、住院医疗险、基本医疗险)。明确指出对志愿者培训内容中包含保险知识的仅有团中央发布的关于实施西部农村平安建设志愿服务行动的通知 培训内容:包括综合知识和专业技能两方面内容。综合知识培训主要包括政治思想教育、志愿服务理念、志愿服务相关政策、健康保健及保险知识等。在2007年四川大学课题组“西部志愿者生存状况”研究报告 基于对200名西部志愿者的调查分析中指出:西部志愿者劳动、医疗保险等配套措施不完善。8四、志愿者保险保障模式的考察为加强对志愿者的保障、维护志愿者自身权利的实现,当前首要任务是志愿者提供保险,以使其有能力抵御志愿服务过程中的风险。这便涉及到对于保险保障模式的探讨,应当将志愿者这一特殊群体纳入到商业保险中或者是社会保险中?下文将对这两种模式分别进行讨论。(一)商业保险现代商业保险发展迅猛,针对不同社会群体、不同职业、不同需求保险业开发并设计了各式各样的保险品种。与志愿者及志愿服务特性相关的商业保险种类主要包括个人意外伤害保险、团体意外伤害保险和公众责任险。11 个人意外伤害保险与志愿者个人意外伤害保险指的是投保人或被保人个人购买的保险,参与到风险防御的共同体中。从定义我们不难发现该品种保险与志愿者行为的相互矛盾性。志愿行为的特征在于公益性、奉献性、无私性。志愿者是在奉献精神和道德任职的自然驱动下从事“义工”的服务者,为整个社会、421为全人类做出自己的贡献。基于这种认识,在志愿者投入了自己的时间、精力以及努力的前提之下,假设其在志愿服务的过程中发生意外(负责游泳项目的特奥志愿者在场馆内不慎滑倒摔伤),由其自身为自己的安全投保缺乏对价性,这会导致志愿者无法感受到社会的关爱,社会对于志愿活动的鼓励倡导不能得到充分地体现,志愿者的积极性也就无法长期地持续。而从2007年大学生志愿服务西部计划实施方案规定看,志愿者个人并不参加个人意外伤害保险,而是由国家为志愿者投保。21 团体意外伤害保险与志愿者团体意外伤害保险指的是以团体方式投保人的人身意外伤害。较之于个人意外伤害保险,其优点在于与被保人所从事的职业和活动的紧密关联性;保险期限短;保费低而保障高。在团体意外伤害保险保障志愿者的情况下,理想的情景是主办方(受惠方)为所有志愿者投保,万一志愿者发生任何意外,可以获得保险公司的赔偿。这一险种由受惠方负担保费,能够体现出“我为人人,人人为我”的互帮互助的良好社会风气,也在相当程度上贴近权利义务相对等的原则。这也是西部志愿者大学生所参加的保险项目。但是,团体意外伤害保险也存在着明显的缺陷 即团体保险难于管理,尤其是在被保险人一旦脱离投保的团体的情况下。从实践的角度来看,志愿者对出志愿服务的情况是极有可能发生的。志愿者的基本特征是其自愿性,他们可以自愿加入,也可以自愿退出,因此,志愿者的半路“逃逸”在所难免。以亚特兰大奥运会为例,大约10%的志愿者中途退出;而在悉尼奥运会中,大约4%的志愿者由于各种各样的原因,没有坚持在奥运会期间完成分配给他们的工作。这样以来,志愿者作为一个共担风险的群体人数减少,无法与保险背后的大数法则精神有效地吻合。此外,西部志愿活动是国家级的志愿活动,受到了全社会的鼎力支持,保险费由国家负担,而对于其他小型的、地方型的志愿活动,主办方处于经济利益的考虑,未必会在缺少监督的情况下为参加活动的志愿者购买团体保险。31 责任险与志愿者责任保险中与志愿者相关的有两类:一是雇主责任保险,二是公众责任险(1)雇主责任是指雇员在工作中发生意外事故或职业病而造成人身伤亡是,主应当承担的经济赔偿责任。因而雇主责任保险是当雇员发生事故时为其提供的保险。虽然雇主责任保险中贯彻始终的无过错责任符合志愿服务的特性,但是对于志愿者与主办方之间的关系是否属于雇主雇员社会意见并不统一,所以以雇佣关系为基础的雇主责任保险不宜用于志愿者保障。(2)公众责任险指的是投保人为自己承担的公众责任为承保对象的保险。这里的公众责任是指被保险人在公众活动场所由于疏忽或过失行为,致使他人的人身或财产受到损害,依法应承担的经济赔偿责任。往往发生在运动场、电影院等公共场所。9公众责任险通常是针对第三方的,例如体育赛事中的观