2023年人才法制建设现状与对策.docx

人才法制建设现状与对策 人才法制建设是一项任重道远的系统工程。近年来，我国人才事业不断开展，人才法制建设也获得较快开展，形成了由国家立法和地方立法组成的人才法律法规体系，针对人才队伍或者人才工作环节的专门立法成为人才法制体系的主体，云南、宁夏、珠海和深圳等地在人才开发相关立法方面进行了一些有益的探索。总体看来，我国人才法制建设尚不能满足人才事业快速开展的需要，有必要推进促进人才开发的相关立法，健全人才队伍和人才工作环节的专门立法，及时进行法律法规的清理和修订，加强人才法制建设相关理论研究。 一、人才法制的根本内涵和立法现状 人才法制化贯穿于人才资源开发和管理的立法、执法等各环节和整个过程。其中，关键是人才立法。我国人才立法是一个由国家立法和地方立法组成的、自上而下的法律法规体系。人才专门立法是人才法律法规体系的根底。目前出台的人才法律法规，大局部是针对人才队伍或者人才工作环节的。这些法律法规涵盖了各支人才队伍及各个人才开发环节，为我国人才事业的开展提供了根本依据和重要保障。从内容来看，目前我国关于人才的法律、法规、规章和标准性文件主要包括综合性的人才开展和管理纲要、公务员管理、事业单位和专业技术人才管理、人才市场管理、教育和培训、吸引留学生和海外人才、人事争议处理等。从人才类别来看，我国党政人才队伍和专业技术人才队伍立法相对较多，企业经营管理人才队伍和高技能人才队伍立法相对较少，农村实用人才和社会工作人才队伍立法比较匮乏。从人才开发各环节的立法来看：第一，人才培养立法主要是教育、培训类法律法规。第二，人才引进方面还没有专门的法律或行政法规。虽然中华人民共和国出境入境管理法（2023年）中涉及人才签证相关规定，但实践中，人才引进主要以规章、政策文件为主。部门规章主要涉及引进国外智力、外国人在中国就业管理、永久居留、外国专家等；地方性法规和地方政府规章主要涉及国内外人才引进、外国人管理与效劳、外国专家等。第三，人才流动方面尚无法律和行政法规层面的专门标准，相关规定散见于中华人民共和国劳动法（以下简称劳动法）（1994年）、中华人民共和国劳动合同法（202322年）、中华人民共和国就业促进法（以下简称就业促进法）等法律，业已进入立法程序的人力资源市场条例对人才效劳各类相关事项进行了标准。现有部门规章主要涉及人才市场、人才中介机构、工作调配、辞职等。地方性法规和地方政府规章主要是人才流动和人才市场的细化规定等。第四，人才评价方面法律法规体系不健全。中华人民共和国律师法中华人民共和国注册会计师法等法律中有一些涉及职业资格的相关规定；行政法规层面有教师资格条例；部门规章数量较多，主要涉及专业技术资格评定、职业资格认定和管理、职业技能鉴定、一些行业的专业技术资格评审等；关于人才评价的地方性法规和地方政府规章数量较少。第五，人才鼓励立法主要涉及工资、奖励表彰等，法律层面的专门标准少。中华人民共和国公务员法（以下简称公务员法）等法律中有一些相关规定；行政法规层面主要有工资总额、奖励条例等；部门规章数量较多，主要为规定、方法等。第六，人才保障包括权益保障和社会保障，涉及社会保险、劳动就业、休息休假、人事和劳动争议仲裁等相关立法也比较多。法律层面主要有劳动争议调解仲裁法就业促进法劳动法中华人民共和国社会保险法（以下简称社会保险法）等；行政法规层面主要有工伤保险条例等；部门规章数量较多，涉及人才保障的方方面面；地方性法规和地方政府规章主要是对法律法规的细化等。人才立法大局部是人力资源和社会保障部门制定的部门规章。据统计，人力资源和社会保障部（原人事部、劳动部、劳动和社会保障部）制定的现行有效的规章共计约22023部，其中单独或牵头制定的有113部，参与制定的94部。人社部单独或牵头制定的113部规章中，直接涉及人才开发的约有86部。从制定施行的时间来看，现行有效的86部规章中最早的为1990年，最晚的为2023年，时间跨度为27年。近年来，立法步伐加快。涉及人才培养、使用、评价、鼓励的规章，全部或绝大局部为1990—1997年间制定施行的，涉及人才引进、保障的规章多为2023—2023年制定施行的，说明近年来对人才引进和保障立法的重视。从人才开发环节看，涉及人才保障的较多，涉及人才培养、考核奖惩、效劳、鼓励的较少。人才开发相关规章制定施行的密度呈现出先降后升的过程，涉及人才培养、使用、流动、效劳、鼓励、权益保障的规章逐渐减少，涉及人才引进配置、社会保障的规章逐渐增加；涉及人才评价、考核奖惩的规章经历了先减后增的过程，近年来逐步增多。我国一些地区进行了人才立法相关探索。进入21世纪以来，一些省市在促进人才开发的立法方面已经进行了积极的探索。这些地方性法规的出台，将人才开发相关立法从理论变成了现实，一方面证实了人才开发相关立法的可行性，另一方面也为国家层面制定人才开发促进法积累了有益经验。2022年，全国人才工作会议召开后，2023年，XX省出台了XX省人才资源开发促进条例；202322年，宁夏自治区出台了宁夏回族自治区人才资源开发条例。202322年国家中长期人才开展规划纲要（202322—2023年）（以下简称人才规划纲要）公布后，2023年，XX市出台了珠海经济特区人才开发促进条例；2023年11月1日，深圳施行深圳经济特区人才工作条例。这些地方的人才开发相关立法对人才、人才开发、人才工作、人才开发与管理主体的职责权限等进行了规定。这些规定对国家层面进行人才开发相关立法具有一定的参考价值。由于地方立法在立法权限、立法层级、立法技术等方面有局限性，其相关规定未必全面、准确、合理，不能直接照搬到国家层面的人才开发相关立法之中。在明确立法需求、立法目的和立法思路的前提下，国家层面的人才开发相关立法，可适当参考地方性法规的立法实践经验，对相关问题进行合理界定。 二、人才法制建设方面存在的问题 我国人才法制建设方面存在的主要问题表现在以下几个方面：一是立法体系尚不够健全。人才专门立法不均衡，立法体系还不够完整。在专业技术人员管理方面，欠缺综合性、环节性的人才开发相关法律法规；企业经营管理人才队伍和高技能人才队伍立法都相对较少，尤其是法律和行政法规层面的专门标准比较少；农村实用人才队伍和社会工作人才队伍立法非常匮乏，层次较高的法律和行政法规欠缺，部门规章和地方性立法也非常少，立法的体系框架尚未搭建起来。人才引进、流动、评价、鼓励等环节的立法相对缺乏，引进国外人才尚无专门立法，人才流动立法并不能完全适应新形势下市场经济开展的需要，人才评价根本机制和标准缺少法律依据，人才鼓励立法缺乏。国家层面缺乏统领人才工作的根本法，欠缺一部纲领性、统摄性、根底性的促进人才开发的法律法规。二是立法层次尚不够高。部门规章是我国人才法律法规体系的主体，法律和行政法规数量很少。人才队伍和人才工作的很多环节缺乏专门立法，现有的人才法规体系中政策性的文件居多，许多行之有效的政策未能及时上升为法律，政出多门、政策碎片化成为人才领域的常见问题。三是立法主体责任不清。人才专门立法的制定主体多样，立法责任不清，容易导致不同部门、不同区域人才法律法规政策的差异，造成争议，既影响统一开放的人才市场的形成，也不利于人才权益的保障。四是立法质量还有待提升。一些人才法律法规缺乏科学性、可行性和强制性，立法程序不标准，人才立法的公信力和有效性缺乏，在人才工作实践中并没有发挥应有的作用。一些根本问题，包括根本概念、立法目的、立法模式等，尚不明晰，导致法规执行中相关问题的产生。五是法规修订不够及时。人才法律法规清理和修订的频率总体不高，个别领域人才法律法规滞后。一些人才法律法规制定时间较早，随着环境和形势的变化，20世纪80年代和90年代初公布的局部部门规章、规定方法已经不适应当前人才事业开展的实际情况，不适应市场需求，显示出一定的滞后性。 三、推进人才法制建设的对策建议 实现人才开展法治化的目标，有必要继续坚决不移地走法制建设的道路，推进人才法制建设，建立与我国人才事业开展相适应的人才法律法规体系，确保人才工作有法可依、人才权益依法保障。人才规划纲要提出：完善保护人才和用人主体合法权益的法律法规。坚持用法制保障人才，推进人才管理工作科学化、制度化、标准化，形成有利于人才开展的法制环境。人才法制建设，最重要的任务是加强人才立法，促进人才法制的立、改、废进程。应推进国家层面的促进人才开发的相关立法，以地方人才开发相关立法推动人才法制建设，健全人才队伍和人才工作环节专门立法，及时进行法律法规的清理和修订，并加强人才法制建设的理论研究。 （一）推进国家层面人才开发相关立法。人才开发相关立法是贯彻落实人才强国战略的现实需求。人才规划纲要提出，要研究制定人才开发促进法。加强立法工作，建立健全涵盖国家人才平安保障、人才权益保护、人才市场管理和人才培养、吸引、使用等人才资源开发管理各个环节的人才法律法规。目前，人才规划纲要中的各项人才政策和人才工程都已在全国实施，但促进人才开发的立法工作尚未正式开展。立法工作的根本要求是“问题引导立法、立法解决问题〞，人才开发相关立法可以解决人才事业开展的一些难题，建立标准、形成标准、明确导向，为我国人才法制建设的全面推进创造条件。人才开发相关立法可以更好发挥市场决定作用，营造公平竞争环境。人才工作实践需要从整体出发标准人才事务，解决部门政策的政出多门、交叉重复、相互冲突或矛盾等问题，为发挥市场决定作用奠定法制根底；人才开发相关立法有利于人才工作长效稳定机制的建立，人才工作中一些好的做法、成功经验和有效政策通过立法的方式固定下来，能促进人才工作的稳定性和常态化，营造具有国际竞争力的人才环境。人才开发相关立法有助于理顺人才开发相关问题，消除相关矛盾和障碍。要对人才开发各类主体的职责进行梳理和法定化，约束和保障各类主体自觉履行职责，进一步标准主管部门的人才工作；要确立人才投入的长效机制，确保投入总量充足、投入结构合理、投入方法科学、投入渠道多元化，防止个别地方或单位对人才投入缺乏前瞻性和长期性；要有效改变当前人才引进的无序现状，促进人才引进系统化、标准化；要对人才培养进行顶层设计和指导，改善人才培养与产业需求错位的现状，明确人才培养应当符合产业需求，重视根本技能；要确立社会化、同行业的人才评价规那么，改变重学历轻能力、重资历轻业绩、重论文轻奉献的人才评价倾向；要突破人才流动的体制性障碍，建立健全社会整体联动的人才鼓励保障法律制度。促进人才开发的相关立法，可以形成统一标准的规那么体系，消除单项法规的片面性和地区的不均衡性。我国人才单项法规较多，却较为分散，存在重复规定、规定矛盾、法规缺位或不合时宜等问题，需要在国家层面以法律的方式解决单项立法的片面性问题，需要一部具有系统性和综合性的上位法进行统领并予以标准；地方需要自上而下地进行人才法制建设，需要通过国家层面的促进人才开发的相关立法，授予或放开地方相关责权，形成统一标准的上位法，消除地区立法的不均衡性。促进人才开发相关立法可以“一站式〞保护人才权益。法治与其他社会治理的优势在于其可预见性、可操作性和可救济性，促进人才开发相关立法具有对人才权益全方位、“一站式〞予以保障的法律意义，可以将与人才权益相关的、零散的或碎片化的法律法规政策整合起来，为人才打造一个公开、透明、坚实、立体的权益保护罩，建立强有力的约束惩戒机制，营造有利于人才开展的法制环境。促进人才开发相关立法可以为人才工作提供方向指引、原那么依据和具体的操作方法，对于全面推进我国人才法制建设、促进人才事业开展具有重要意义。 （二）以地方相关人才立法推动人才法制建设。一些地区在人才相关立法方面的先行先试，可以助推我国人才法制建设的进程。在人才规划纲要公布之前，已经有一些地方制定了人才方面的地方性法规，云南和宁夏分别于2023年、202322年公布的地方人才立法法规内容相对滞后，没有根据人才规划纲要及时调整和修订，实施效果不太明显。在人才规划纲要公布之后，珠海公布的人才地