2023年退牧还草审计效益思考.docx

退牧还草审计效益思考 20x，x市审计局为推进全市效益审计工作，开创x审计工作新局面，提出了“3+1〞审计模式，即投资审计、预算执行审计、经济责任审计+效益审计管理模式。局党组要求全市审计机关积极投入精力，努力探索，勇于实践，逐步扩大效益审计工作面。两年来，我们筛选公益性投资建设工程，经过积极有益的探索，效益审计有了突破性进展，取得了一定的经验。本文以XX县区退牧还草工程审计案例为根底，就如何开展效益审计作一个初步探讨。 一、合理选项，搞好调查，扎实做好审前准备 ㈠合理筛选审计工程。开展效益审计，是一项新的工作，要做好试点审计，使效益审计有一个实质性突破，必须选好审计工程。我们在选择效益审计试点工程时，考虑了以下几个因素：一是重要性，就是选择市域内近期投资额较大的工程，该投资工程能对一定区域内的生产、生活方式或经济结构有较大影响力；二是时效性，选择目前正在实施的生产性工程，通过审计，及时发现工程管理和运行中存在的问题，能够为该工程管理、运行提出用得上的有现实意义的审计意见或建议；三是可操作性，就是在审计中实施绩效评价时，该工程有经济或专业方面的可量化的指标，能够实施定量和定性分析，工程有可评价性；四是工作量适度性，就是在选择审计对象上不能盲目贪大，坚持以试点为目的，搞局部审计。要根据我局现有投资审计资源，选择工程建设内容相对单一、审计工作量不大的工程，便于实施阶段能高效运行。综合以上几个因素，我们对全市根本建设工程进行了对号筛选，确定天祝县退牧还草工程作为投资效益审计的第一个试点工程，将其列入x市202223年全市审计工作方案。 ㈡、认真做好审前调查，编制具有指导性的审计实施方案。 ⒈全方位了解工程背景。XX县区是XX省十大牧业县之一，草原畜牧业是全县经济支柱产业。全县总土地面积120232.39万亩，有天然草原及灌丛放牧林地758.4万亩，其中：天然草原面积587.1万亩，灌丛放牧林地171.3万亩。境内草原广阔，天然草原是县内面积最大的地貌类型，占全县总土地面积的54.75％。天然草原类型多样，牧草种类繁多，有草原草场、山地草甸草场、灌丛草甸草场、疏林草甸草场、高寒草甸草场五种类型，主要牧草有49科158属276种。天然草原不仅是牧民赖以生存和开展的最根本的生产资料，而且是祁连山主要的水源修养区，是保持水土、防风固沙的重要生态屏障。近年来由于气候持续干旱，人口数量急剧增长，牲畜数量增加，草原超载过牧，滥垦乱挖，破坏严重，建设和保护手段落后，导致草原大面积严重退化，鼠虫害泛滥，生态环境恶化。目前全县天然草原90％以上出现了不同程度的退化，其中严重退化面积已达202万亩，占草原总面积的34.4％，与二十世纪五十年代相比，牧草产量下降30.4％，牧草覆盖度下降11.11％，高度下降41.7％，畜均拥有可食牧草由7622.9kg下降到2122.2kg，畜均草原占有量由33.75亩下降为9亩，而且退化面积仍在逐年扩大，水土流失日趋严重。在植物群落中，优良牧草及可食牧草比重下降，毒杂草比重上升，植被稀疏，群落结构简化。草原退化，生境恶化，草原生产能力低下，已经严重制约天祝县草原畜牧业经济的可持续开展。 针对草原退化现状，天祝县委、县政府高度重视草原的保护和建设工作，把草原生态环境建设列入重要议事日程，制订了草原生态建设中长期规划，加大投资力度，积极争取工程，依托工程建设，加强草原保护和生态建设，以草原围栏建设为重点，采取补播改良、治虫灭鼠、人工草地建设等综合治理措施，加强草原改良，恢复草原植被，遏制草原退化趋势。 ⒉初步了解退牧还草工程总体任务和目标。天祝县实施退牧还草工程，始于2022年。该工程是国家发改委、农业部批准立项建设的根底设施建设工程。工程的最高目标是通过实行草原围栏落实休牧、禁牧政策，改善牧区生态环境、实现草原资源永续利用，促进农牧民收入增加和生产生活方式的转变。天祝县退牧还草工程实行分年度审批，分年度实施。截止202223年，天祝县已获国家发改委、农业部批准五个分工程。五个工程的总体任务是：天然草场退牧3x万亩，其中禁牧50万亩，休牧255万亩;天然草原补播改良20230万亩。总投资额8225万元，其中，中央投资6x8万元，地方配套及自筹2167万元。截止202223年8月，2022年度、20x年度及20x度第一批工程建设内容已实施完毕，并经省级验收；20x第二批及202223年度工程任务正在实施中，预计202223年底全面完成。 ⒊了解工程管理和制度建设以及运行情况。 通过与天祝县畜牧局有关人员座谈、询问，查阅工程管理资料，我们了解了该工程管理状况。在工程运行中，天祝县制订了XX县区退牧还草工程管理方法、XX县区草畜平衡管理方法（试行）、XX县区草原承包经营权流转方法（试行）、XX县区禁牧休牧管理方法（试行）等几个制度，标准工程实施和后续管理。在退牧还草工程实施中，天祝县依托县草原站，结合草原生态的科技研究，还开展工程技术支撑，对草原进行动态监测。该工程工程围栏建设材料的采购及工程现场监理，由省退牧办统一进行招投标管理，天祝县畜牧局设立退牧办负责实施。工程实施中，由退牧办具体办理。 ⒋收集工程管理资料，学习草业知识，初步拟定综合评价指标。 通过查阅工程资料，我们知道，该工程建设的目标包括两个层次，一是建成草原围栏，形成生产性根底设施；二是对围栏区草原实行定期禁牧和休牧措施，使工程区草原牧草休养生息，植物种数增加，产草量提高，提高工程区生态效益和经济效益。为此，我们专门学习了有关草业方面的根底知识，还收集了近年天祝县草原站及其与甘农大联合实施的草原科研论文，反复学习，为做好退牧还草工程专业评价打好理论根底。通过学习我们拟定了可供选择的假设干个评价指标，以便在审计实施中选择评价。初步拟定的综合评价指标主要是：草原围栏率、草原植被盖度、草群高度、产草量、植物种数、资金节约度、温棚建设量等。同时，还了解一些有关草原监测的标准及手段。 ⒌查阅已完工工程的竣工决算资料和审计情况。 在审前调查中，我们了解到，天祝县共批准实施退牧还草五个工程，其中前三项工程已竣工并经省级验收，天祝县审计局已对其进行了竣工决算审计，为此，我们收集竣工决算报告和审计报告等资料，了解了已竣工工程的决算等情况。 ⒍制订审计方案。在上述审前调查了解到的情况的根底上，我们制订了操作性较强的审计实施方案。方案简要内容如下： 审计目标。资金收支真实性、合法性确认；工程建设任务的真实性和工程综合效益预期实现程度的评价。 审计范围。2022年度至202223年度五个年度分工程。 审计内容及重点。工程建设程序的合法性；资金到位及管理情况；各项投资的真实性及支出的合法性；已完工程决算的真实性等；工程管理及效率；已完工年度工程的投资效果，包括投资使用效果和效益。审计重点是资金和工程管理及工程投资效益。 现场审计主要步骤：该工程的现场审计，分财务和业务两个方面进行。主要方法是： 一是审查财务收支的真实性。通过审阅财务资料确认资金到位及使用情况，突出对工程资金管理的评价。在审计中，要充分利用天祝县审计局年度工程竣工决算审计报告。 二是审阅工程实施方案和作业设计方案，首先确认建设任务和工程实施区，之后确定样点进行实地观察，抽样核对围栏建设面积和材料使用量，与乡、村、牧民核实工程量，确认投资完成量、额的真实性。 三是进行效益分析。首先对整个工程的建设效率进行分析；其次是选择二个工程乡镇或实施点，进行纵向和横向比较，分析工程实施后工程区草原生态的变化。同时，查阅和收集草原监理方面的专业资料，利用草原站监测资料和畜牧专家的专业调查及研究成果，征询畜牧专家的意见，采用草原监理方面的指标，对工程的建设的效果和效益进行量化评价，与畜牧局、草原站及有关实施单位核对并确认审核结果。第三，对投资的节资性进行适当分析等等。第四，在分析的根底上进行综合评价。 二、围绕方案，创新方法，认真实施现场审计。 ㈠审查财务账目，确认资金到位及管理情况。审计组进入现场后，首先，审查退牧还草专项财务账目，核实工程资金到位情况；第二，检查工程办对资金的管理情况，审查内容包括资金管理制度、不相容职务设立和牵制制度设计、工程办支付资金流程等；第三，对财政局专项资金拨款程序、县发改委对工程结算的审核等关键点的控制进行审查；第四，利用天祝县审计局决算审计报告对工程财务收支的审计结果。 ㈡对围栏材料采购本钱进行分析，评价工程节资性。一是通过对工程资金管理的审查，从财务上取得材料采购价、运费结算的根本数据证据；二是从工程资料库取得供应商根本资料、中标书、供应合同、运输合同等证据；三是把审资金与审工程结合进来，对工程资金使用的节约性进行简单分析。 ⒈分析结论之一：招标制度安排不合理。该工程材料采购，由XX省退牧还草领导小组办公室统一安排招投标。省退牧办对围栏建设所用材料，包括立柱、网片、刺丝及其他配件等材料，实行一个标段捆帮招标。在制度安排上，采取对全省退牧还草工程围栏材料，通过拆分运输费用后，以同一价格中标。如金属围栏材料2022年工程中标价为2.515元，20x年和20x第一批工程中标价为2.65元，20x第二批和202223年中标价为3.22元。审计认为，将围栏材料中的金属制品与水泥立柱捆帮招标，这种制度安排不科学、不合理。同时又将运输费用从标的中拆分，其实质是供货价格不一致。审计中，我们以松山镇工程区20x年和20x第一批工程的金属围栏材料为例进行了分析。结果是供货本钱差异较大：兰州hfs生态科技公司实际供货价格为2.77元/米，甘肃wt公司实际供货价格为2.81元/米，酒泉cx公司实际供货价格为2.80元/米。如果由天祝富强围栏公司供货，金属围栏价格可控制在2.66元以内。 ⒉分析结论之二。因水泥立柱招标制度安排不合理致使支出增加117.66万元。 天祝县退牧还草工程，省退牧办安排的材料供货商都是非x市（中标单位分别是XX县区yg公司、兰州hfs生态科技公司、XX县区cx实业公司）的经销商或生产商。但审计调查中发现，供货单位提供的围栏水泥立柱都是由凉州区或天祝县本地企业生产提供的。据调查，祁连、旦马、毛藏等乡围栏用水泥立柱由凉州区一家水泥制品生产企业提供；抓喜秀龙乡、松山镇、安远镇等乡镇围栏水泥立柱由天祝县xx制品公司（以下称天祝制品公司）提供。审计组对天祝制品公司供货情况进行了现场调查，经调查证实，天祝制品公司向上述几家中标企业供应的水泥立柱（规格为120×120×1900mm）价格与中标价格差价较大（除2022年度外）。经测算，仅天祝制品公司供应的水泥立柱，差价达793700元。而该公司提供的水泥立柱仅占工程所用的45.57%。按此差异计算，该工程所用水泥立柱如由本地水泥制品厂供应，围栏所需的水泥立柱可减少资金支出117.66万元。水泥立柱价格差异分析如下表： ⒊分析结论之三。因金属围栏材料供货商安排不周致使支出增加119.48万元。 审计发现，天祝县退牧还草工程用金属围栏材料，在省退牧办组织的招投标中，酒泉、张掖及兰州供应商同价中标（全省所有公司供货价格统一），但生产地至天祝县华藏寺的长途运费由天祝县工程办支付，这样实际上造成天祝县工程材料采购本钱不一，各供应商供应的材料价格执行结果不同，这种招标安排存在非合理性。经审计筛选，在已竣工验收的前三批（2022年至20x）工程中，用于支付金属围栏材料运输的长途费用为119.48万元，占工程中中央投资4445万元的2.68%。据调查，天祝县域内金属围栏生产厂家，完全可以满足该工程所需围栏材料的供应，其中一家生产企业向该工程甘南州供应围栏材料，供应价格与上述公司价格一致。如果该工程在材料供应的制度安排上由天祝县供