2023年脱欧过渡期与英国对外政策的前景.docx

脱欧过渡期与英国对外政策的前景 王明进 2022 年6 月29 日，欧盟与英国的谈判代表团在比利时布鲁塞尔出席“脱欧〞后谈判 新华社发 2022年1月31日晚，英国议会广场上聚集了数千人庆祝英国“独立〞——英国正式退出欧盟。自2022年6月23日举行脱欧公投后，英国历经三年多的时间终于正式脱离欧盟，从此英国不再是欧盟的成员国。在脱欧的过程中，英国深受各种困扰，如社会撕裂、经济动乱、政党内斗、政府垮台等，似乎国家开展已经陷入死胡同。但首相约翰逊坚持强硬的脱欧立场，带着保守党赢得了2022年12月的大选，取得了下议院650个席位中的365席，获得了压倒性胜利，其退出协议法案也因此顺利通过，实现了在2022年1月31日离开欧盟的诺言。但事实上，这并不意味着英国脱欧完全结束。当前，英国脱欧已经进入过渡期，英国和欧盟将就如何重塑双方关系进行复杂而频繁的谈判，而英国与世界其他国家的关系也将重塑。 充满不确定性的脱欧过渡期 由于欧洲联盟条约第50条并没有允许欧盟和其成员国谈判双边之间的关系，因此只能在英国退出欧盟之后，在设置的过渡期内就双方关系进行谈判。事实上，设置过渡期就是为了防止双方关系在转换过程中因出现断崖式的变化而造成经济贸易、社会管理等方面的混乱。 英国脱欧进入过渡期后，普通民众并未感受到根本性变化。英国仍然是欧盟单一市场、关税同盟、欧洲平安合作安排的一局部;英国还需要继续分摊预算，还需要继续缴纳各种费用;欧盟的法律规定（除了英国在作为欧盟成员国时做出的保存条款外）还将继续适用于英国，英国还要继续受欧洲法院的管辖;等等。比方，新冠肺炎疫情爆发后，欧盟领导人决定从2022年3月17日起关闭欧盟边境，但对英国公民仍然按照欧盟的公民来对待。 然而，变化是存在的，并且是根本性的。第一，进入脱欧过渡期后，英国不再是欧盟成员国，而是成为欧盟所谓的“第三方国家〞。比方，英国常驻欧盟代表被使团替代，常驻代表变成了大使。第二，在脱欧过渡期内，英国不能再参加欧盟的机构。欧洲议会中没有了英国的议员，欧盟委员会中没有了英国的委员，欧洲法院中没有了英国的法官，英国没有权利参加欧洲理事会以及与欧盟事务有关的工作组。这意味着英国试图通过欧盟机构影响欧盟对内对外政策的渠道已经失去。第三，由于英国是“第三方国家〞，此前适用于欧盟成员国的有些法律条款已经不再适用。第四，尽管英国还需要分摊欧盟的各种预算和费用，欧盟的法律规定在脱欧过渡期内仍适用英国，英国仍要接受欧洲法院的管辖，但法律根底已经发生改变：此前是因为作为欧盟成员国，英国必须要遵守欧盟的法规，而现在那么是因为退出协议法案规定的义务。第五，作为欧盟的成员国，英国不能与其他非欧盟国家谈判新的贸易协定，因为这是欧盟委员会独享的权能。但是，在脱欧过渡期内，英国可以与其他国家谈判、签署贸易协议。当然，这种协议只能在脱欧过渡期结束之后生效（除非得到欧盟的允许）。事实上，英国与欧盟设置过渡期有两方面的考虑。一方面，是为了英国退出欧盟后双方关系能够平稳转变，防止出现大的动乱;另一方面，是为了提供时间，以便重塑双边关系以及各自与世界的关系，其中最重要的是通过谈判解决英国与欧盟的关系。 在触发欧洲联盟条约第50条启动脱欧程序之后，英国原定于2022年3月29日正式脱离欧盟，进入脱欧过渡期。但脱欧进程一拖再拖，直至约翰逊在2022年12月的大选中获胜，英国下议院才通过退出协议法案。约翰逊施展极限施压的外交手段，在退出协议法案中参加一条新的条款，即禁止政府申请延长脱欧过渡期。由此，英国和欧盟之间就仅剩11个月的时间来达成各项协议，并且要得到欧盟27个成员国的签字和批准，颇具难度。 虽然约翰逊的退出协议法案禁止延长脱欧过渡期，但不可否认，延长脱欧过渡期的可能性仍然存在。根据英国与欧盟达成的协议，脱欧过渡期最多可以延长到英国退出欧盟的两年时间内，也就是到2023年年底。但只能延长一次，并且是有条件的，即只能由英国和欧盟为脱欧事项建立的联合委员会来决定。同时，由于英国继续享受欧盟成员国的各项待遇，因此仍需要向欧盟缴纳每年大约100亿欧元或者更多的分摊费用。在约翰逊坚决拒绝延期的情况下，欧盟也可以主动提出延期，防止出现达不成协议的无协议脱欧情況。需要注意的是，新冠肺炎疫情的爆发，特别是当前欧洲呈现出越来越严峻的局面，致使重大集会纷纷被取消，英国和欧盟之间的谈判也受到影响。当然，在各种现实条件不具备的情况下，强硬规定协议达成的时间与无协议脱欧并没有差异，这是英国和欧盟双方都竭力防止的。约翰逊拒绝延长脱欧过渡期，实际上是一种强硬态度的谈判策略。因此，脱欧过渡期延长的可能性仍然存在。 在11个月的时间里完成多个领域的贸易协定谈判，其可能性被欧盟高层质疑。如果脱欧过渡期内英国与欧盟的谈判并不顺利，那么仍然可能出现无协议脱欧的情况。当然，英国和欧盟也有可能根据战略优先和影响大小，先就某些领域达成一个根底协议，其他领域的谈判那么在以后继续进行。 脱欧过渡期内的最重要任务是重塑英欧关系 英国参加欧盟已有47年，尽管英国是成员国中对欧盟各种条约条款提出保存意见最多的国家，但两者的关系仍然是“剪不断理还乱〞。经过第一阶段的谈判，英国与欧盟已经就某些根本程序性或制度性的安排达成了共识。根据英国和欧盟设定的方案，双方将每两至三周进行一轮谈判，在2022年6月达成“框架协议〞，在2022年9月达成最终协议。然而在2022年3月5日英国和欧盟的第一轮贸易谈判结束后，欧盟首席谈判代表巴尼耶表示，双方存在严重分歧，在年底前完成谈判面临巨大困难。 英国脱欧的核心要义在于找回自己的控制权，摆脱欧盟各种规那么的限制。虽然脱离欧盟单一市场和关税同盟意味着自主权的回归，但也意味着要面对更多的贸易壁垒。因此，英国与欧盟都希望通过贸易谈判的方式解决分歧。英国希望与欧盟的新的伙伴关系不与欧盟的规那么和标准发生任何形式的对接，其不仅要退出欧洲单一市场和关税同盟，也不希望受到欧洲法院的司法管辖。从这个意义上讲，未来英国与欧盟的经贸关系只能建立在自由贸易协定的根底上。欧盟强调如果没有环境、劳工、税收以及国家补贴等方面的公平竞争环境，英国就不能得到全球最大单一市场的高质量准入，这实际上强调的是欧盟的规那么和标准。同时，由于英国与欧盟地理位置的临近性以及已经形成的巨大贸易量，套用欧盟与世界上其他国家已经达成的自由贸易模式，会对今后的英欧市场准入造成限制。 英国把退出欧盟看作是重新思考其对外关系及国际地位的一次时机，英国希望更加强大、更有影响力，进而施展全球抱负。“全球英国〞这一理念的核心含义是全球视野，它意味着英国为了弥补离开欧盟而失去的影响力，要更加重视与世界其他国家的双边关系以及与国际组织的关系。具体而言，“全球英国〞理念包含四个方面的含义。第一，将自身定位为全球性大国，力争在国际舞台上发挥核心和引领作用。第二，在重塑英欧关系的同时，把眼光放在重塑与其他国家的关系上，即要更加积极地与非欧盟国家互动，重视开展与美国的特殊关系，重视发挥英联邦的作用，重视开展与新兴国家的关系。第三，支持基于规那么的国际秩序，保卫联合国、世界贸易组织等国际组织的制度。第四，坚持自由贸易，倡导经济全球化，做自由市场和自由贸易的坚决拥护者。 当前，英国已经正式退出欧盟进入脱欧过渡期，构建全球新角色已经成为舍弃既有平台、面临更多挑战的必然选择。因而，英国所面临的不仅是重新安排与欧盟的未来关系，还包括与非欧盟成员国的关系。除了经济关系外，还应理顺政治关系，而这并不是一件容易的事情。“全球英国〞理念的支持者认为，英国能够摆脱欧盟的束缚，能够获得重塑对外政策的时机。但是，不能否认的是，欧盟成员国的身份扩大了英国的政治影响力，欧盟统一大市场增强了英国的经济重要性。脱欧之后，英国将失去这一有效平台，导致影响力下降，进而使得“全球英国〞理念成为一个乌托邦图景。 英美特殊关系是“全球英国〞理念的重中之重。英国将与美国达成的自由贸易协定作为脱欧后对外政策的基石。但是，对美国来说，英国是其影响欧盟的重要渠道（这也是美国支持英国参加欧盟的原因）。因而，英国退出欧盟后，其对美国的战略价值也明显降低。虽然美国总统特朗普贊赏甚至鼓励英国退出欧盟，但其是从“美国优先〞的民粹主义理念出发的，与贸易保护主义、单边主义一脉相承;而“全球英国〞理念倡导的是自由贸易和经济全球化，维护的是多边主义和自由主义，在理念上存在着冲突。 英国试图加强与英联邦国家的关系，但时代早已发生变化，很多英联邦国家认为当年英国参加欧共体是对自己的背叛和抛弃，其对外政策早已发生转变。因而，借助英联邦来成就“全球英国〞理念，可能只是一个美丽的梦想。 当英国转向开展与其他国家的关系时，会遇到与欧盟的竞争。当前，世界上多数国家和地区都已经与欧盟达成贸易协定。对于这些国家来说，最理想的情况是英国继续留在欧盟单一市场，否那么，已经与欧盟达成的贸易协议将限制英国公司进入这些国家的市场。 总之，英国具有较为稳定的政治外交传统和相对强大的经济金融实力，英国政治家以回归世界舞台中心的姿态确定其对外政策，在他们自己看来是合情合理的。但需要注意的是，英国退出欧盟导致其战略价值下降，政治和经济影响力可能会进一步降低，而苏格兰独立和北爱尔兰问题也将因脱欧而成为英国的难题。 【注：本文系教育部人文社会科学重点研究基地中国人民大学欧洲问题研究中心重大工程“退欧背景下英国与欧盟关系及其对中国的影响〞（工程编号：17JJDGW013）阶段性成果】 【参考文献】 ①冯存万：构建全球新角色：退欧框架下的英国外交评析，国际论坛，2022年第4期。 ②担忧缺钱分裂，欧盟或将拖延英国脱欧过渡期，环球网，2022年4月1日。 ③英国“脱欧〞沉思录，新华网，2022年3月30日。 ④英国脱欧对欧洲及世界格局的影响，光明日报，2022年1月17日。 责编/孙渴    美编/宋扬