2023年论农民专业合作经济组织法的科学名称.docx

论农民专业合作经济组织法的科学名称 朱晓东 一、引言 农民专业合作经济组织法（草案）在2023年6月25日进行第一次审议时，这部法律的名称引起较大的争议。其实，在对农民专业合作经济组织立法的过程中，法律的名称就经过数次修改。1995年国务院将供销合作社法列入1996年立法方案中的第二类，2022年5月中华全国供销合作总社致函国务院。建议设立合作社法、供销合作社法或农业专业合作社法立法项日。2022年十届人大第一次会议有制定农村专业经济组织法议案的提出，同年12月十届人大常委会立法规划将农民合作经济组织法列入本届人大五年任期内的第二类立法规划。现在审议的草案更名为，农民专业合作经济组织法。 但是，在本次审议过程中，对农民专业合作经济组织法的名称，委员们还是提出了不同的观点，归纳起来有以下两种观点： 一、以周正庆，胡德平委员为代表的观点是去掉“专业〞两字，以增强法律的包容性； 从理论界看，学者提出了制定“农村合作经济组织法〞、[2]“农民合作经济组织法〞[3]、“农业合作社法〞[4]等主张。对有关“三农〞问题与合作经济组织法的名称问题归纳起来存在如下六种称谓模式：“农村+合作经济组织法〞“农业+合作经济组织法〞“农民+合作经济组织法〞“农业+专业+合作经济组织法〞“农村+专业+合作经济组织法〞和“农民+专业+合作经济组织法〞。另外，还有将合作经济组织由合作社代替的观点，可以说是名称繁多。 在立法中，对法律的名称引起如此大的争议，甚至在进入审议程序后还有如此大的争议，在我国立法史上实属罕见。究其原因，笔者认为有以下几点： 首先，农民合作经济组织在我国长期处于不标准的开展状态。我国自1980年，几乎与改革开放的进程同步，中国出现了第一个农村专业技术协会。从此，一种崭新的农业经营组织形式——新型农民合作经济组织在中国大地悄然兴起，并以各种不同的形式蓬勃开展起来这种新。[5]然而，由于没有相应的法律来予以标准，因此在开展过程中，“农民专业合作经济组织类型各异，称谓颇多，如专业合作社、专业协会、专业技术协会、产业化协会、研究会、联合体等，并无一个具体的、统一的定义，只是它们相比照拟强调组织成员的同业性。〞[6] 从制度经济学角度讲，国家只限于成认初级行为主体的创新，却没有再创新所必需的配套制度安排，未在与合作制度密切相关的效劳管理组织与机制、法律等保障机制方面加大创新力度。这就形成了，一方面制度创新只能局部推广，经济开展中所需的制度安排迟迟难以形成，没有一种制度安排可以代替根本制度；另一方面在根本制度根底上的创新以远远超出根本制度所能容纳的范围，从而形成了一种制度结构的离散矛盾甚至替代，而不是系统有序的状态。[7] 其次，自改革开放以来，我国对合作经济和合作经济组织的研究一直以农业经济学界研究人员的研究为主导，法学界对此问题关注较晚，且投入力量不够。而农业经济学界受其学科性质所限，对合作经济组织名称混乱现象不是从标准名称的角度来看，而是形成了“合作经济组织，关键应是遵守合作原那么，至于名称一般可以按经营业务的具体情况和参加者的意愿自行决定〞[8]的观点。这种观点影响了我国农民专业合作经济组织立法和实践，而农民合作经济组织名称标准问题没有引起足够的重视。因此，在党中央、国务院文件等均称为农民专业合作经济组织，如2022、2023、2023年三个“一号文件〞；甚至在农业法中也称之为农民专业合作经济组织，如农业法第二条规定，本法所称农业生产经营组织，是指农村集体经济组织、农民专业合作经济组织、农业企业和其他从事农业生产经营的组织。而且在第十一条规定：农民专业合作经济组织可以有多种形式。这样规定，一方面为农民专业合作经济组织的开展和“初级行为主体的创新〞，留下充分的空间，另一方面也使的农民专业合作经济组织“类型各异，称谓颇多〞的现象愈演愈烈。 古人云：名不正那么言不顺。特别是在法律上，立一部高质量的法律必须有一个科学的名称。这是因为：首先法律名称的准确与否决定了其调整对象的范围。从立法学上讲“一般来说，任何一个法律标准性文件的名称在内容上应当包括三个根本要素，一是反映法律文件空间适用范围的内容要素；二是反映法律文件所调整对象的内容要素；三是反映法律文件效力等级的内容要素。〞[9]第一个和第三个要素由立法法明确规定，一般不会产生争议，关键是法律的名称要准确“反映法律文件所调整对象的内容要素〞。其次，本次立法的一个重要目的是对我国各类农民合作经济组织进行标准。为了到达这一目的，首先应从名称上予以标准。再次，农民合作经济组织作为一个提高农民组织化程度、保护农民利益、促进农村稳定和农业开展的重要主体力量，作为统筹城乡经济社会开展、建立和谐社会的重要组织载体，国家将给予各种优惠政策予以扶持。因此在立法上对其名称的标准尤其重要，否那么出现名为合作实为公司的经济组织浑水摸鱼的现象将不可防止。 二、农民专业合作经济组织法的名称不标准 在2022年纳入人大立法规划时，名称定为农民合作经济组织法，现在审议的草案为农民专业合作经济组织法，并在第二条规定：农民专业合作经济组织是在家庭承包经营根底上，同类农产品的生产经营者、同类农业生产经营效劳的提供者和利用者，自愿联合、民主管理的互助性经济组织。笔者认为无论农民合作经济组织法还是农民专业合作经济组织法均不科学，其理由如下： 首先，“农民〞的概念不清。在国外，人类学家在议论究竟什么是农民时面临着巨大的困难。[2023]在我国（特别是东部沿海地区），随着经济的快速开展和社会的不断进步，中国农民处于急剧的分化之中，农民这一概念也已经非常复杂了。农民群体的分化趋势越来越明显，“农民〞不再是一个同质的群体。不仅有经营小块土地的传统农民，也有经营较多土地的专业农民；不仅有亦工亦农、亦商亦农的兼业农民，也有专门务工经商当工人和商人的农民；不仅有搞个体工商业、拥有少量资产和雇员的农民，也有办大中型工厂和商场、拥有大量资产和雇员的农民；不仅有受雇于企业和其他经济组织、靠工资收入为生的农民，也有搞资本经营当老板的农民；不仅有住在村庄里当村民的农民，也有住在城里当市民的农民；不仅有至今尚未跨出县域一步的封闭型农民，也有走南闯北、跨出国门的开放型农民。这是因为在法律上，我国的农民是指户籍意义上的农民，即指具有农业户口的人。其实，自我国上世纪五十年代实行户籍的“二元体制〞以来，这种观念已深入人心。就目前的户籍体制来说，人们很难否认农民工不是农民。因此，农民专业合作经济组织立法的首项难题就是农民的界定。因而理论界在探讨本次立法时经常使用“农村〞、“农业〞的概念，以取代难以界定的农民概念。 其次，农民合作经济组织的概念模糊。“农民合作经济组织〞是一个中国特有的概念。究竟什么是农民合作经济组织，现在也没有一个统一的答案。从理论上讲，学界和政府部门对农民合作经济组织主要有三种不同的理解：一是最广的含义理解，农民合作经济组织包括了各种类型的农业合作社、农民专业协会、乡镇村集体经济组织、农村股份合作制企业以及供销合作社和信用合作社；二是从广义上理解，农民合作经济组织包括各种类型的农业合作社、农民专业协会、乡镇村集体经济组织和农村股份合作制企业；三是狭义理解，农民合作经济组织是指各种类型的专业农业合作社。]11]可以说是相当混乱。 从实践中看，我国改革开放后产生的农民专业合作经济组织“按照农民合作的紧密程度〞，可以分为农民专业合作经济组织分为专业合作社、股份合作社和专业协会三种根本类型。“1、专业合作社是一种 管理比较标准与社员联系比较紧密的合作经济组织形式。专业合作社多数在工商管理部门登记为企业法人，约占专业合作经济组织总数的2023%，目前主要分布在农产品加工企业多的东部地区。 2、股份合作社是股份制与合作制的结合。由企业、农技推广单位、基层供销社等出资作为股东，再吸收少量的社员股金组建成股份合作社。股份合作社多数有自己的企业，在工商管理部门登记为企业法人。股份合作社约占专业合作经济组织总数的5%。 3、专业协会包括协会和研究会，是一种比较松散的合作经济组织形式。多数专业协会在民政部门登记，注册为社团组织。专业协会约占专业合作经济组织总数的85%。专业协会每年向社员收取一定数量的会费，以提供技术、信息、运销效劳为主。由于社团组织受到经营范围的限制，一些专业协会成立了销售公司，收购社员的农产品，统一运到外地销售。大多数专业协会不直接为社员销售产品。〞[12] 再次，“组织法〞没有反映本次立法的目的和重要内容。笔者认为，从这次立法目的来说，“这种制度设计，首先是促进，其次是标准，标准是为了更好地促进。也就是说，先促进，后标准，先多样化，后标准化。〞[13]也就是说，其最终目的是“促进〞农民合作经济组织开展，而不是仅仅对农民专业合作经济组织进行标准的“组织法〞。从其内容来看，国家扶持农民合作经济开展是其重要内容。因此，本次立法不仅仅是为了解决其市场主体地位的“组织法〞，而且是“促进法〞。另外，“组织法〞往往会引起对本次立法的误读。笔者曾与一位老师探讨本次立法的“国家扶持原那么〞时，老师就非常不解的说，组织法怎么会有国家扶持的内容。因此，有学者指出：这里要强调的是：农民合作经济组织法不能简单理解成“农民合作经济的组织法〞或“农民合作经济组织的法〞，农民合作经济组织法既是一部组织法，又是一部行为法，其内容既有实体方面的标准，又有程序方面的标准。[14] 三、农民专业合作经济组织法实质是农业合作社促进法 在法律标准性文件的名称在内容上的三个根本要素中，第一个和第三个要素由立法法明确规定，一般不会产生争议，关键是法律名称要“反映法律文件所调整对象的内容要素〞，笔者认为农业合作社促进法的名称较为科学。 首先，农业专业合作社能较清楚的反映本次立法的调整对象。 其一，从草案的规定来看，其所规定的“农民〞是从职业角度理解的农民，强调的还是农业这一产业问题。产业的内涵是指所有从事生产经营活动并提供同一产品或劳务的企业群体、行业、部门，外延是企业群体、行业和部门。“产业〞一词最早是由重农学派提出的，主要指农业。[15]相对于“农民〞来说，农业是一个较为容易界定、争议不大的概念，也容易为人们接受和理解。农业法对农业作出了清楚的界定，“本法所称农业，是指种植业、林业、畜牧业和渔业等产业，包括与其直接相关的产前、产中、产后效劳。〞 其二，从草案中“自愿联合、民主管理的互助性经济组织〞的定义来看，同国际认可的合作社的概念较为一致，即“合作社是人们自愿联合、通过共同所有和民主管理的企业，来满足共同的经济和社会需求的自治组织。〞[16]其实质也是“自愿联合、民主管理〞。同时，使用合作社的概念不但较“合作经济组织〞的名称标准，而且也容易被国际社会认可。 其三，由于各方面的原因，在实践中农民专业合作经济组织的类型各异，称谓不一，如专业合作社、专业协会、专业技术协会、产业化协会、研究会、联合体等。本次立法的目的之一就是对农民专业合作经济组织进行“标准〞，因此有必要从名称上首先加以标准。 其次，“促进法〞能较好的反映本次立法的目的和内容。 本次立法目的可以归纳为两点；一是标准农民合作经济组织，二是促进农民合作经济组织的开展。值得指出的是，标准农民合作经济组织的目的不是为了标准而标准，而是为了促进农民合作经济组织的开展而标准，是为了我国农民合作经济组织标准的开展，换句话说，其最终目的是通过促进农民合作经济组织的开展而解决我国的“三农〞问题。正像草案第一条指出的那样： 为了支持农民开展专业合作经济组织，保护农民专业合作经济组织及其成员的合法权益，标准农民专业合作经济组织及其行为，增加农民收入，促进农村经济社会和谐开展，推进社会主义新农村建设，制定