2023年基层反映自然保护地管理存在主要问题及工作建议.docx

基层反映自然保护地管理存在主要问题及工作建议 近年来，在“生态优先、绿色开展〞理念指引下，各地将生态环境保护和修复工作摆在压倒性位置，筑实筑牢绿色基柱，确保可持续开展。为更好地落实习近平总书记在深入推动长江经济带开展座谈会上的重要讲话精神，抓好生态保护，基层正按照全市统一要求，全面开展自然保护地大检查大整治工作，但在实施过程中，凸显出一些问题亟需引起重视并加以解决。 一、主要问题 〔一〕范围划定欠科学，规划调整审批难。初始划定设立自然保护区时，考量人口、产业、经济开展等必要论证工作不够细致，将一些村庄、公路、景点等划入核心区、缓冲区或实验区范围内。按照自然保护区管理相关规定，自批准建立或调整自然保护区之日起，原那么上5年内不得进行调整，如确有符合要求的可申请调规，但申报材料较多、程序复杂、历时较长。如奉节县小寨天坑、天井峡地缝、迷宫河、旱夔门等核心旅游资源区域被划入自然保护核心区，区域内长期生活的群众多达6833户2.1万余人，加之省级旅游主干道s201〔奉节至恩施〕被划入缓冲区，导致局部符合条件的自然保护区调规受到影响，区域开发利用严重受限。武隆区为实施车盘水库等民生工程，特申请开展白马山省级自然保护区规划修编，从白马山省级自然保护区规划修编编制完成后提交申请，经原市环保局、市林业局组织专家评审等程序已历时近2年，目前仍未获得批复。该区域内修建的约20公里乡村路、8处通讯塔等民生和扶贫工程，被市环保督察纳入违规整改范围，掣肘地方开展。 〔二〕多重区划重叠，属地监管难度大。自然保护区与地质公园、风景名胜区、森林公园总体规划重叠现象突出，存在同一区域重叠面积大、界限不明，且局部区域一跨多界，出现重复规划、多头管理、跨区域管理难等问题。梁平区百里竹海被确认为“市级风景名胜区〞，大局部区域被划入“四山管制区〞和“生态保护红线〞内，“市级风景名胜区〞规划由市林业局负责、“四山管制区〞规划管制由市规划自然资源局负责、“生态保护红线〞划定由市生态环境局负责，同一区域出现多头管理。武隆区芙蓉江国家级风景名胜区被同时纳入喀斯特世界自然遗产地、岩溶国家地质公园、黑叶猴自然保护区，各保护区之间重叠面积超过2160公顷，且该名胜区跨武隆区4个乡镇和彭水县2个乡镇，由于在跨区域管理上协同缺乏，导致区内的珠子溪景点一直未能开发。 〔三〕生态补偿机制缺失，生态保护较被动。国务院办公厅于2023年发布关于健全生态保护补偿机制的意见〔国办发〔2023〕31号〕，对生态补偿机制进一步提出要求，鼓励各地先行试点。但地方政府因财力问题投入力度参差不齐，生态补偿渠道主要依靠国家财政转移支付，导致生态保护补偿的范围小、标准低，保护者和受益者良性互动机制尚不完善，社会资本参与缺乏，影响生态保护成果。目前，我市的生态补偿机制尚处于探索阶段，自然保护区、自然遗产地等多种类型的保护地未建立专门、系统的生态补偿机制，生态补偿缺乏资金来源。梁平、武隆、奉节等区县现拥有风景名胜区、自然保护区、湿地公园、岩溶国家地质公园、国家森林公园、自然遗产地等多种类型保护地，保护地内居住着大量原住民，根据保护地的相关规定，保护地内的建设活动受限，村民生产生活环境很难得到改善，但要实施搬迁又无明确的生态补偿资金来源，陷入村民环境改善难和搬迁实施难的“两难〞窘境。 二、工作建议 〔一〕合理调整生态红线。建议市生态环境局根据国家“生态保护红线〞和自然保护地政策规划，在确保必要的生态保护空间的前提下，充分满足区县开展实际需要，消除“重叠区〞，留足必备的建设空间，允许按规定程序调整保护范围、保护性开发。 〔二〕因地制宜调规修编。建议市林业局、市生态环境局在保持相对集中连片且总体面积不减、不破坏生态系统、不损害生物的前提下，因地制宜对“四山管制区〞“生态保护红线〞“市级风景名胜区〞禁止建设开发等有关范围进行适当调规修编，将生态效劳功能价值较低的重点城镇、交通干线、重要开展区域调出保护地范围，将跨区县的保护地范围作适当调整。同时，精简调规审批程序，缩短审批时间，支持和满足地方经济开展需要。 〔三〕加大生态补偿力度。综合考虑保护区管理要求和解决民生根底设施建设本钱，建议市林业局研究出台保护地内原住居民退出补偿方案，加大对生态保护区转移支付力度，对居住在自然保护区核心区与缓冲区内的居民实施生态移民，给予资金补偿，逐步迁出保护地，重点在移民养老保险政策、搬迁补偿资金等方面予以支持，减少人类活动干扰，降低保护地管理压力。 基层财政管理存在的问题及建议 近年来，基层财政部门在当地人民银行的支持和配合下，积极开展财政专户清理整顿工作，对财政专户开设的代理银行、专户数量、开设依据、健全管理制度等方面重新进行了标准。但目前基层财政专户管理的机制缺陷依然存在，专户资金风险防范工作任重道远。 基层财政专户的现状 基层财政专用账户开设数量多、用途多、存款金额大、分布广。据对江西九江市10个县的调查统计，目前基层财政专户按照类型划分，主要分为两大类，一是实行财政专户管理的类型，如非税收入专户、社会保障基金专户、促进开展资金专户等；二是实行零余额管理专户，如集中支付零余额专户、集中支付过渡专户、工资津贴统发专户。财政专户最多的县级财政专户到达160多个，最少的县级财政专户也有40多个。基层财政专用存款账户的用途较广，包括需要进行专户管理的资金达30多项，而这些专项资金都需要开立专用账户进行管理，同一专户在不同金融机构有不同的银行资金账户。同一性质的资金开设专户过多，专户开设依据不一。同时，同一专户在不同的金融机构还开设有多个子账户，开户的依据不统一，有的以文件和法规作为开户的依据，有的那么以政府抄告单、会议纪要作为开户的依据。 基层财政专户管理中存在的问题 〔一〕财政专户种类多、数量多。2023年江西省财政厅、监察厅在全省范围内开展了财政专户的清理整顿工作，根本解决了原来财政专户户头多、分布广的现象，但财政专户种类多、数量多的情况仍然存在，出现了局部同类资金多头开户现象。据调查，少数县级财政部门对资金性质相同或类似的账户还没有全部归并，如在同一家代理银行开设两个非税收入财政专户和两个清算备用金专户等。 〔二〕财政专户开立撤销不标准。目前基层财政专户的开立、撤销还不标准，主要表现为，财政专户归口管理不标准，如外债管理专户分散在国库支付中心、会计核算中心、乡财局、非税局等多个业务部门，没有统一归口国库科〔股〕管理；财政专户在商业银行已开立或撤销，但在人民银行没有备案或注销；局部预算单位开立的特设账户挂靠财政局名义，出现人民银行备案数与财政局实际户数相差较大的问题；商业银行代理财政业务网点数没有减少，按规定每家商业银行只能一个网点代理财政业务，据调查，同一家商业银行多个网点代理财政业务现象依然存在。 〔三〕财政专户资金监管缺位。由于大量预算专项资金存放在商业银行，使国库部门难于对资金使用的合规性实行有效监督，而商业银行又没有国库资金的监督权，财政专户资金游离于国库单一账户体系之外，在预算执行中人民银行国库难于监管，由于财政专户开立过多且过于分散，形成了人民银行与商业银行代理国库业务并存局面，被转出财政资金处于监管“真空〞，容易导致违规操作现象发生，影响了财政专项政策实施，财政资金风险隐患难于铲除。 〔四〕扰乱了金融秩序。从基层情况来看，财政资金是金融机构吸收存款的重要来源之一，一些金融机构为了自身的生存与开展，想尽各种方法争取财政专户的开立，有的金融机构甚至以违规、放松管理和存款利率优惠等方式吸收财政专用存款，竞争的结果造成财政部门在金融机构频繁开户、多头开户，财政存款在金融机构之间相互搬家，基层金融机构为了完成存款任务，存款竞争更加无序、剧烈，这样加剧了金融机构的不正当竞争，不利于金融的稳定。 完善基层财政专户管理的建议 〔一〕强化财政专户管理制度。一是标准财政专户的审批制度。要进一步理顺相关业务部门的职责分工，明确财政专户开立、变更、撤销的审批管理程序。二是建立财政专户省级备案制度。建立省级财政部门“账户资金运行管理系统〞，市、县财政部门可通过该系统控制本级财政专户资金情况，建立财政专户省级备案制度，对清理整顿后保存的财政专户建立永久性档案，对新增、撤销、变更的财政专户在本级备案审批后，逐级上报省级财政部门。 〔二〕强化开户银行选择制度。进一步完善择优选择代理银行的机制，在当地择优选择财政专户开户银行，并与开户银行签订委托代理协议，明确双方的责权利关系；建立健全对代理银行的定期考核机制。财政专户开户银行的选择，要综合考虑银行资质、偿债能力、盈利能力、运营情况及内部控制水平、信息化管理水平、效劳水平等因素，严格标准选择代理银行的审批程序，有条件的可实行招投标方式。 〔三〕强化财政专户的监督检查。要建立和完善对财政专户的监督检查机制，建立相关部门的联动机制，纪委监察、财政、人行、审计等部门要充分发挥职能作用，各司其职，各负其责，协同配合，共同把财政专户工作搞好。纪委监察部门要抓好地方财政专户清理整顿工作的督导，对检查发现问题拒不整改的，要追究相关领导责任和有关部门、人员的直接责任；财政部门要建立健全财政专户内部管理制度，要经常性地开展自查自纠，上级财政要加强对下级财政专户资金使用的监督，对财政专户资金运行管理的各个环节进行排查，查缺补漏；人民银行要发挥对商业银行办理国库经收业务和开立银行结算账户的监督检查作用，采取不定期现场抽查的方式，加大对财政专户检查的力度，标准财政部门开户和使用财政专户；审计部门进一步加强对财政专户资金使用情况的审计检查，促进政府部门和其他预算执行部门依法履行职责。 〔四〕完善银行结算账户管理方法。相关部门应与人民银行联合制定财政专户管理方法，对财政专用账户的开户条件、开户银行、资金性质、账户的使用范围、专项资金使用等方面作出明确的规定，人民银行利用人民币结算账户系统功能，依据内设机构和专用性质开户，防止财政专户一个户名下设多个子账户；财政部门对预算单位的银行结算账户，建立完整的监督管理系统，完善预算单位银行结算账户信息档案制度，实行动态监督管理；商业银行要从财政专户的开立、使用、撤销等方面加强管理，监督财政专用资金专款专用。 〔五〕强化财政资金的管理。一是构建财政资金管理风险防控机制，对财政资金管理风险点进行逐一排查、分析风险源、排查风险点、界定风险等级、制定风险防范措施；二是建立财政资金对账制度，基层财政部门内部有关机构之间，上下级财政部门之间，基层财政部门与预算单位、人民银行国库、财政专户银行之间要建立健全标准的对账制度，确保账证相符、账账相符、账实相符；三是人民银行要加强拨款账户审核，要求财政部门提供拨款对象及账号，同时提供开户许可证的核准号，从源头上把好财政资金平安关。