2023年人民银行履行国债监管职能的问题及对策建议.doc

人民银行履行国债监管职能的问题及对策建议 人民银行作为国债管理和监督部门，在标准国债运行秩序，躲避国债资金风险，维护投资人权益，促进国债市场健康开展等方面发挥了重要作用。尤其 是随着储蓄国债〔电子式〕2023年7月1日的问世，我国国债品种逐渐丰富，国债市场日趋复杂，对人民银行履行国债监管职责的要求也越来越高。但在实际工 作中，由于国债管理机制不健全等多方面因素的制约，人民银行国债监管还存在着一些问题。人民银行如何充分发挥监管职能作用，加强对储蓄国债的管理，是当前 值得深入研究的现实课题。 人民银行履行国债监管职能中存在的问题 缺乏完善的国债法律体系，导致国债监管难作为。国债法律体系不健全，是人民银行国债监管难作为的根本原因。一是监管职责缺乏法律界定。人民银行虽有国债监督和管理职责，但没有专门的法律明确规定人民银行的国债监管地位、职责和任务，监管只能以一些相关的管理方法、发行文件为依据，严重制约了人 民银行国债监管职能的发挥。二是监管处分缺乏法律依据。人民银行在履行监管职能时，由于缺乏法律和法规依据，对承销机构的违规行为无法进行有效的制约和处 罚，对检查中发现的问题只能以“责令整改〞来处理，严重影响了监管效果。三是监管模式缺乏统一规定。人民银行对国债的监管方式、监管内容、监管指标等没有统一的模式，也影响了对国债的有效监管。 缺乏统一的国债监管机制，导致国债监管难执行。缺乏明确、统 一、独立的政府管理，导致多头管理、多重管理和规那么不统一一直是国债市场开展存 在的主要问题。人民银行负责管理金融机构，证监会负责证券市场和期货市场的监管，而财政部那么是国债的发行机关，对国债的发行和交易进行监管。三个部门的监 管职责不清、界定不明，一方面使国债发行流通中出现重复监管现象，浪费了监管资源；另一方面，又可能在一些领域产生监管真空，使违法者有机可乘。监管机制 不健全，影响了国债市场的正常开展，也给人民银行的国债监管工作带来了困难。 缺乏先进的监管方式和手段，导致国债监管难到位。监管方式和手段的滞后，是人民银行国债监管难到位的主要原因。凭证式国债的发行方式决定了 其发行操作的封闭性，每一个承销商都自成体系，发行方案、数额分配、出售网点等均由承销商自行决定，人民银行只能通过统计发行周报和持有量月报被动、滞后地了解出售情况，对国债监管很难做到科学、合理、及时。随着记账式国债和储蓄国债〔电子式〕的相继面世，国债发行正逐步走向“无纸化〞、“电子化〞，尽管 储蓄国债〔电子式〕实现了实时查询，在客观上对试点银行和中央国债登记公司起到了自动监督作用，但因国债监管电子化建设滞后，信息不畅，人民银行的监管方 式还是以实地检查和审核报表为主，难以形成实时动态监管。 缺乏有力的监督检查，导致国债监管难奏效。监督检查力度不够，影响了人民银行国债监管的成效。一是思想认识不到位。因国债发行和兑付都由承 销机构自行完成，与基层国库部门特别是县支库没有直接联系，加之近几年基层网点很少有国债发行任务，基层国库工作人员逐渐产生了“事不关己〞的思想。二是 监管力量薄弱。国债监管是一项专业性很强的工作，目前基层人行专职的国债经办人员配备很少，且业务素质有待提高。三是现场检查力度不够。人民银行国库部门 担负着对国债发行兑付进行管理和监督的双重职责，但因人手少、任务重，对承销机构及兑付网点的现场业务检查频率不高，处分也大多停留在通报、警告等措施 上，监管难以取得实质性效果。 人民银行充分发挥国债监管职能作用的对策建议 完善国债法律体系，确立国债监管法律地位。一是加快国债立法的进程。尽快制定和出台一部国债法或国债管理条例，从法律上明确人民银行 对国债发行、兑付的监督管理权限和职责，确保人民银行国债监管工作有法可依、有章可循。二是制定切实可行的处分方法。财政部、人民银行应联手出台国债发 行、兑付核算操作规程及违规行为处分方法和国债监管实施方法，对国债发行和兑付的各项操作进行具体、明确的规定，增强监管措施和处理手段的威慑力， 提高国债监管的权威性。三是统一监管模式。对国债监管方式、内容、指标等进行统一标准，建立对国债承销机构、兑付网点的年审制度，从制度上标准监管程序， 细化操作规定，为筹资主体和投资主体创造一个良好的融资环境。 健全国债监管机制，促进国债市场健康开展。一是制定国债市场管理方法，通过法律的形式明确界定各监管职能部门的监管职责，防止交叉监管 或重复监管。二是建立协调联动监管机制。要加强人民银行与财政部门的联系与信息沟通，发挥各自监管优势，形成监管合力。三是统一国债监管机制。建议成立一 个专门的国债监督管理委员会，赋予其独立完全的监管职能，对国债市场的参与者进行执法检查和监督。 创新国债监管手段，提高国债监管效率。改良国债监管滞后的方式和手段，是提高人民银行国债监管效率的必要措施。人民银行应充分利用已开通的 现代化支付系统以及正在逐步推广的财税库行横向联网系统，积极构建国债实时监控网络，实现信息共享。可借鉴“人民币结算账户管理系统〞中人民银行账户监管 的成功经验，由财政部和人行联合开发并推广“国债电子化监管综合网络系统〞，实现各承销机构与人民银行、财政部门的系统互相对接，信息资源及时共享，从而 对国债发行、兑付、债权记录以及资金清算的全过程进行实时监控、动态反映，有效杜绝各种违规、违章行为，确保监管的及时性和准确性。 加大国债监管力度，防范国债资金风险。一是转变观念，提高思想认识。二是充实国库人员，提高干部队伍素质。建议县级人民银行单设国库机构， 按照国库岗位职责要求，充实国债专职人员，并保持国库机构和人员的相对稳定，同时，加强业务培训，着力提高国债人员的综合素质和监管水平。三是加大现场检 查的力度，提高监管实效。要树立“大监管〞的理念，整合监管力量，共同执法；要建立现场检查制度，对国债经办单位进行定期或突击检查，防止违规操作行为； 要加大非现场检查力度，建立信息报送考核机制，严格要求承销机构认真进行日常统计和信息反响，提高监管准确性；要加大反假防伪宣传力度，严把兑付关，确保国债资金的平安。 〔作者单位：人行XX省XX市中心支行〕 存入“我的阅览室〞 第二篇。司法警察职能履行存在问题及对策、法警全面参与、保障民事审判是法定的职责，不能以法官审理个案的需要为前提。 1、从工作目的性上讲，法警参与民事审判活动，履行自己的职责，其目的不仅仅是为了保障民事审判活动的顺利进行，更是为了维护法律的尊严、审判的权威和国家的形象。严格地讲，法警的职责是既不能放弃也不能被免除。所以，法警是否参与民事审判活动不能仅以审判法官是否需要为标准，更应当从维护国家法律的尊严，法院审判的权威出发。为了保障民事审判的顺利进行，更为维护国家法律的尊严、法院审判的权威，法警应当成为民事审判的法定成员，必须参与民事审判活动。 2、从法律性规定来看，法警不仅是民事审判中的重要成员，而且是一支不或缺、不可替代的司法保障力量。人民法院司法警察暂行条例第三条规定：“法警的任务是通过行使职权，预防、制止和惩治阻碍审判活动的违法犯罪行为，维护审判秩序，保障审判工作的顺利进行〞。人民法院司法警察暂行条例实施方法第二条规定：“法警是依法参与审判活动的重要成员〞。另外人民法院司法警察暂行条例及其实施方法、值庭规那么、法庭规那么还具体规定了法警的职责。其中法警在民事判中的职责是：〔1〕、送达法律文书、诉讼文书；〔2〕、参与对裁定〔诉讼保全〕的财产查封、扣押、冻结或没收活动；〔3〕对必须到庭而拒不到庭的 的被告执行拘传，强制其到庭；〔4〕、警卫法庭，维护法庭秩序，对进入法庭当事人及其代理人、旁听人员进行平安检查，保障参与审判活动人员的平安；〔5〕、传递证据材料、传带证人、鉴定人；〔6〕、对阻碍诉讼、违反法庭规那么，扰乱法庭秩序，危及审判人员人身、财产平安的人员采取训诫、责令退出法庭、强制带离、实行拘留、强制缴纳罚款等强制措施。法定的职责，就当全面履行。不仅法警自身不能放弃，而且任何组织或个人也无权免除。 3、从司法实践来看，法官、书记员在外出执行送达、财产保全、调查取证中经常遭到辱骂、威胁、甚至殴打，庭审中时常发生当事人、旁听人员相互辱骂、争吵、扭打，成心损坏法庭设施、辱骂法官，当事人持刀当庭自伤、自杀，无关人员突然擅自闯入法庭等情况。一方面，这些情况的发生，不仅影响法院民事审判活动的正常进行，更严重的是破坏了法庭的严肃、损害了国家法律的尊严、法院审判的权威。另一方面，这些情况的发生往往是审判法官难以预料的。审判法官根本无法确定审判中是否需要法警提供保障。但这些情况一旦发生，再临时要求法警处置，可能就晚了、被动了。所以，为了保障民事审判活动的顺利进行，维护国家法律的尊严、法院审判的权威，法警必须全面参与民事审判活动。并以国家权力即国家法律规定的职务权力制止、打击一切阻碍民事诉讼活动的行为。 二、法警参与，保障民事审判活动应以法律的规定为依据，表达在民事审判活动的全过程。 1、庭审前：法警必须依据法律性规定，认真履行以下职责：独立完成有关诉讼文书、法律文书的送达工作。要积极参与对财产的查封、扣押、冻结活动，全力协助法官、书记员的诉讼保全工作；要全力为法官、书记员进行调查取证工作做好平安警卫；要依法拘传必须到庭的被告人到庭参加诉讼。减轻法官、书记员的工作量，制止在庭审前的一切阻碍诉讼乃至违法犯罪行为，保障法官、书记员的人身平安，保证民事审判活动能够按时、有效进行。 2、庭审中。民事合议审判庭或独任审判庭必须在开庭前一天将开庭的时间、地点及简要案情，特别是可能发生的意外情况等通报法警部门。法警部门必须根据通报情况和一般规律，认真分析，作出人员、装备的组织准备。并拟定处置突发情况的预案，做好值庭中的防范工作。及时指派值庭法警参与民事审判活动。参加庭审的法警必须按时到达岗位，依法履行自己的职责。依据法庭规那么、值庭规那么、法警条例、民诉法的有关规定，法警在庭审中必须认真履行“平安检查，禁止醉酒人、未成年人、精神病人等不该进入的人进入法庭，禁止任何人携带管制刀具、枪支及易燃易暴、危险品等进行入法庭。按照审判法官的指令，对哄闹、冲击法庭、辱骂、威胁审判人员、当事人及旁听人员间的争 吵、扭打、成心损坏法庭设施、擅闯审判区、擅自录音、录像、记录等一系列违反法庭规那么的行为进行警告、训诫、强制拉出法庭。按照审判法官的指令及时传递证据、引导证人、鉴定人〞。以全面效劳审判，预防、制止庭审中可能发生的一切阻碍民事诉讼的行为，保障法庭的严肃、庄重和民事庭审活动的顺利进行，维护国家法律和法院审判的权威与尊严。 三、要真正发挥法警在民事审判中的作用，确保民事审判工作的顺利进行，还必须加强法警队伍的建设。特别是要增加法警人数，壮大法警队伍。目前基层法院法警人数一般只有5-8人，不到法院人数的8％〔最高人民法院的要求是12％〕。而在正常情况下，法院各岗位所需法警的情况是：法院门厅警卫1名，刑事押解、值庭日均2—3名，执行送达日均1—2名，协助、参与执行2—3名，民事、行政庭前保障日均3-5名，民事、行政开庭值庭3-5名〔按法院平均每天同时开庭案件3-5个，每个庭审派1名法警值庭计算〕。总计需要法警11—19名。所以现有法警人数不到所需法警的一半。而且现有法警年龄老化〔平均年龄已超过40岁〕，专业知识、技能整体不够理想。很难胜任全面保障法院审判的现实需要。针对这些