2023年我国基层群众自治制度的历史进程现实状况与未来走向.docx

我国基层群众自治制度的历史进程、现实状况与未来走向 []基层群众自治制度是我国四项民主政治制度之一，是党领导人民群众在实践中的伟大创造。这一制度，提高了人民群众的民主素养，扩大了有序的政治参与，保证了人民当家作主，维护了社会稳定，是我国民主政治建设的重大进步；但目前也存在着基层党组织与群众自治组织关系不够协调、基层政府与群众自治组织的指导与被指导关系异化、法制不够健全、社会根底薄弱等问题。为此，我们要发挥基层党组织的领导核心作用、坚持适度的政府主导、加强法制建设、培育社会根底，进一步完善基层群众自治制度，推进中国特色社会主义民主政治建设。 [关键词]基层群众自治制度；基层民主；政治制度 [中图分类号]D638 [文献标识码]A [文章编号]1007-8487（2022）07-0078-06 开展社会主义民主政治是我们党始终不渝的奋斗目标。党的十八大报告指出：“完善基层民主制度。……健全基层党组织领导的充满活力的基层群众自治机制〞。[1]（P25）党的十八届三中全会进一步强调：“开展基层民主。……促进群众在城乡社区治理、基层公共事务和公益事业中依法自我管理、自我效劳、自我教育、自我监督。〞[2]（P31）坚持和完善基层群众自治制度，既是中国特色社会主义民主政治建设的实践课题，也是理论研究的重要问题。近年来，理论界对此进行了多角度的研究。但关于这一制度的缘起，如何处理好基层党组织与群众自治组织的关系，如何处理好基层政府与群众自治组织的关系，以及如何为这一制度的运行提供有力的法制保障和坚实的社会根底等，尚需进一步探讨。为此，本文考察这一制度的开展历程，总结其取得的成绩，分析其存在的缺乏，并对未来走向进行思考，以促进这一制度的完善，推进中国特色社会主义民主政治建设。 一、历史进程：党领导人民群众在实践中的伟大创造 基层群众自治制度，就是我国城乡居民以法律法规政策为依据，在城乡基层党组织领导下，在居住地范围内，依托群众自治组织，直接行使民主选举、民主决策、民主管理和民主监督等权利，实行自我管理、自我效劳、自我教育、自我监督的制度与实践。[3] 关于基层群众自治制度的产生，有学者认为该制度是1987年全国人大常委会通过村民委员会组织法（试行）后，在农村首先开展起来的。[4]（P399）但是，笔者认为它发端于城市。建国之初，在一些城市出现了群众自发组织的防护队、居民组等自治组织。同时，为稳固新生的人民政权，各地城市的军管会和人民政府也向基层派出工作组，组织居民进行民主改革，协助人民政府开展工作。由此，逐渐建立起具有一定政权性质的居民委员会。[5]但很快国家政权开始退出社会基层。1951年4月，上海市政府明确居民委员会是群众自治性组织。1953年6月，时任北京市市长的彭真，在给毛主席和党中央的报告中指出：“街道居民委员会的组织是需要建立的。它的性质是群众自治组织，不是政权组织。它的任务，主要是把工厂、商店和机关、学校以外的街道居民组织起来，在居民自愿原那么下，办理有关居民的公共福利事项，宣传政府的政策法令，发动居民响应政府的号召和向基层政权反映居民意见。居民委员会应由居民小组选举产生，在城市基层政权或其派出机关的统一指导下进行工作，但它在组织上并不是基层政权的‘腿’，不应交付很多事情给它办。〞[6]（P241）这份报告比较完整地论述了居民委员会的性质、任务、产生途径、工作对象，以及它与基层政权的关系，具有重要价值。1954年12月，城市居民委员会组织条例明确规定“居民委员会是群众自治性的居民组织〞，并规定了居民委员会的任务、组织机构和工作原那么。从此，居民委员会建设蓬勃兴起。但1958年后，尤其是“文化大革命〞期间，由于“左〞的错误的影响，居民委员会大局部被解散，原本开展态势良好的城市居民自治陷入停滞。 与城市居民自治相比较而言，农村的基层群众自治一开始就发育不良。建国之初，农村建立了村级政权。[7]（P197）1954年，宪法公布后，取消了村级政权，村民自治有所萌芽。随着1958年的到来，这些仅有的自治因素迅速消失在“人民公社化〞的浪潮中。 党的十一届三中全会后，城市居民委员会得以恢复。1980年1月，全国人大常委会重新公布了城市居民委员会组织条例。与此同时，基层群众自治在农村取得重大突破并迅速开展。随着家庭联产承包责任制的推广，获得了生产经营自主权的广阔农民，迫切希望以政治上的民主权利来保障经济上的自主权利。在这种情况下，广西罗城县、宜山县（现宜州市）的一些村民自发地建立了自治组织，管理农田灌溉、防火防盗等事务。这一新生事物得到了党和政府的肯定。经过总结提升，这种自治形式逐渐开展为农村基层群众自治组织——村民委员会。1982年12月，村民委员会和居民委员会一起写进宪法，成为社会主义民主的一种表达。1987年，村民委员会组织法（试行）对村民委员会的性质、职能、产生方式、组织机构等作了全面规定。两年后公布的城市居民委员会组织法，重新明确了居民委员会的性质和任务。1998年，全国人大常委会通过了村民委员会组织法，对村民会议、村务公开和选举程序等进行了完善。这些法律推动着基层群众自治向标准化、法制化方向开展。截至2022年，我国已建立村民委员会58.8万个，居民委员会9.1万个。[8]总的来看，基层群众自治的组织载体日益健全，内容不断丰富，在社会主义民主政治建设中发挥着越来越大的作用。 纵观基层群众自治制度的开展历程，我们发现：第一，基层群众自治制度的形成与人民群众的自治实践以及党和政府的支持密不可分。第二，基层群众自治制度的开展同经济的开展和社会结构的变化密切相关。这在改革开放后表现得尤为突出。第三，基层群众自治制度是渐进开展的，有一个由点到面、由浅入深、由单领域向多领域推进的过程。第四，在经过了群众自发色彩浓厚的组织创设阶段与党和政府主导的制度构建阶段后，基层群众自治制度已进入功能实现阶段。 二、现实状况：成绩与隐忧 广阔人民在基层群众自治组织中，依法直接行使民主权利，对城乡社区的公共事务和公益事业实行民主自治，已成为当代中国最直接、最广泛的民主实践。但在取得巨大成就的同时，这一制度也有诸多亟待完善之处。 （一）基层群众自治制度所取得的成绩。 基层群众自治是人民当家作主最有效、最广泛的途径。不仅促进了城乡社区的开展，而且推进了社会主义民主政治建设。 第一，增强民主意识，提高民主素养。社会主义民主政治建设不仅需要制度化的渠道，而且需要合格的建设主体，即具有较高民主意识和民主素养的现代公民。可以说，公民的民主意识、民主素养决定着民主政治建设的成败。但是，我国经历了两千多年的封建社会，长期缺乏民主传统。同时，又是一个人口众多且整体文化水平不高的国家，文盲、半文盲占相当比例。对于这样一个国家来说，通过理论教育来提高广阔群众的民主素养，在短期内是不现实的。但是，广泛而直接的民主实践——基层群众自治，将“民主〞这个抽象的概念化为万千群众的实践，成为我们学习民主、实践民主的低本钱、高效益的大学校，使广阔群众在一次次的实践中经受了锻炼，掌握了现代民主运作的根本程序和技术，亲身体会到民主政治的真正内涵；使亿万群众在稳定有序的民主实践中逐步成长为具有民主意识的现代公民，为社会主义民主政治大厦奠定了广泛而坚实的群众根底。 第二，扩大有序政治参与，拓展民主政治建设路径。政治参与程度是衡量一个国家政治开展程度的主要指标，是政治文明的重要表达。如何扩大政治参与？长期以来，存在着“自上而下〞和“自下而上〞的争论。从现实来看，我们显然是选择了后者。优先开展基层民主，这是一个明智的选择。如果广阔群众不能通过有序的政治参与成为社会主义民主政治的主体，民主就成为“作民之主〞，成为少数人的特权。实行基层群众自治，可以有效表达人民群众的利益诉求，减少非制度化参与，使城乡社区各项事务的管理步入健康、标准的轨道。在基层群众自治实践中，广阔群众不仅表达出高度的政治参与热情，而且展现出较高的政治参与能力和创造精神。为选出“可心的人〞，吉林省榆树县农民创造了“海选〞，并在“海选〞中引进了“竞选〞，不仅实现了直接民主，而且步入了现代民主轨道；为解决村委会与党支部的矛盾，山西省河曲县农民创造了农村党支部成员选举的“两票制〞，为农村基层党组织的领导权威提供了合法性前提……民主之花在长期被认为是“政治死水〞的农村、在长期被认为政治冷漠的农民中绽放，这是基层群众自治制度的伟大奉献，也是中国特色社会主义民主政治建设的巨大成就。 第三，保证人民当家作主，实现人民民主权利。党的十八大报告要求：“以保证人民当家作主为根本，以增强党和国家活力、调动人民积极性为目标，扩大社会主义民主，加快建设社会主义法治国家，开展社会主义政治文明。〞 [1]（P23）基层群众自治制度就是人民当家作主的重要途径。早在1987年讨论通过村民委员会组织法（试行）时，彭真就指出：“十亿人民如何行使民主权利，当家作主，这是一个很大的根本的问题。我看最根本的是两个方面：一方面，十亿人民通过他们选出的代表组成全国人大和地方各级人大，行使管理国家的权力。……另一方面，在基层实行群众自治，群众的事情由群众自己依法去办，由群众自己直接行使民主权利。〞 [6]（P607-608）在这里，彭真指出了基层群众自治的显著特征——直接民主，具体表达为“四大民主〞：民主选举、民主决策、民主管理、民主监督。在基层群众自治制度框架下，广阔群众通过“海选〞等方式，改变了村（居）委会干部由组织任命的历史，选出了自己信任的人；通过村（居）民会议、民主听政等方式，对公共事务进行协商讨论，实现了民主决策；通过召开会议、制定规约章程等方式，共同管理村（社区）内事务，实现了自我管理；通过村（居）务公开、民主评议村（社区）干部和村（居）委会定期报告工作等形式，实现了对村（社区）中重大事务的监督，实现了对村（居）委会工作及其干部的监督，保障了自己的合法权益。“四大民主〞是人民民主在基层社会生活中的具体表达，直接反映了人民当家作主的政治地位，表达了社会主义民主高度的人民性和广泛的参与性。 第四，畅通利益表达渠道，维护社会稳定。城乡社区稳定与否，直接关系到整个国家的稳定。随着改革开放的深入推进，我国城乡的经济体制、社会结构、利益格局发生了巨大变化。在这样的情况下，如果广阔群众无法通过制度化的方式表达利益诉求、维护自身权益，就可能造成社会不稳定。基层群众自治为解决这一问题创造了条件。首先，依靠城乡居民自己的力量管理自己，能将不同利益群体成员吸纳到自治组织和自治活动中来，以制度化渠道协调不同利益关系，增强城乡社区的自我调节能力。其次，基层群众自治大大激发了人民群众当家作主的主人翁意识，为城乡社区的稳定奠定了坚实的群众根底。此外，基层群众自治还有利于发挥群众力量，有效遏制城乡社区中的不良行为与不良势力，维护社会的公平正义。 （二）基层群众自治制度存在的缺乏。 基层群众自治制度大大推进了我国的民主政治建设，但仍有诸多需要完善的地方。主要表现为： 第一，基层党组织与群众自治组织的关系不够协调，存在着基层党组织不适当地干预群众自治或群众自治组织动摇党的领导权威等问题。从根本上讲，基层群众自治与党的领导是一致的，是党领导和支持人民当家作主的重要途径。但在实践中，尤其是在农村，一些地方的党支部和群众自治组织并不和谐。有的党支部把村委会变成“摆设〞，有的村委会把党支部架空。后者一般发生在财大气粗的企业经营者或宗族势力较强者担任村委会主任的乡村，但前者更为普遍。在现阶段的农村，村党支部书记往往对村委会的构成产生着直接而有效的影响。因为在换届选举期间，由村党支部书记任组长的选举领导小组，担负着选举工作人员确实定、选民资格审查、候选人资格审查等工作。 第二，基层政府与群众自治组织的指导与被指导关系异化，群众自治组织自治功能弱化。村民委员会组织法和城市居民委员会组织法明确规定，基层政府与村（居）委会的关系是指导与被指导关系，基层政府对村（居）委会的工作给予指导、支持和帮助，村（居）委会协助基层政府开展工作。村民委员会组织法还专门强调基层政府“不