2023年人大加强人民建议征集工作若干问题思考.doc

人大加强人民建议征集工作假设干问题思考 　 人大加强人民建议征集工作假设干问题的思考 　人民建议是指公民、法人或者其他组织对国家政治、经济、文化、社会、生态建设提出的意见建议，主要包括对各级国家机关决策、方案、方案和工作的意见建议、对社会生活中的有关情况表达的态度和看法。本文所讲的人民建议是指通过信访渠道受理的一类信访件。 　　开展人民建议征集工作的依据主要是宪法、国务院信访条例、上海市信访条例、2023年中共中央国务院发布的5号文件关于进一步加强新时期信访工作的意见、国民经济和社会开展第十二个五年规划纲要等，这些法律法规及标准性文件都对开展该项工作的目标、功能、定位、职责、方法作了原那么的规定。 　　实践中，信访事项依法分为意见建议类和投诉请求类，但是，对意见建议类的信访工作重视程度远低于诉求类信访，这其中固然有改革开展中社会矛盾突出的大环境影响，工作重点需要放在妥善处理信访突出问题和群体性事件，强调“事要解决〞。随着国家民主法治建设的进步，党的群众路线教育实践活动的深入，同时，信访工作要实现诉访别离，信访定位要回归到党和政府联系人民群众的桥梁作用，相信人民建议征集工作和相关制度建设将得到重视和开展。为此，本文就加强人民建议征集工作中需要认识的一些问题，以及人大如何推进该项工作进行思考，以求共同探讨。 　　一、法治国家建设需要信访回归原本价值功能 　　加强人民建议征集工作具有很重要的现实意义，对此，认识并非一致。有的同志认为，当前信访矛盾如此复杂，再加强人民建议征集工作，恐添乱，多一事不如少一事。笔者认为，信访需要逐步回归其原本的价值功能，加强人民建议征集工作，就是推动信访结构的转型，推进信访回归原本价值功能，这是法治国家建设的必由之路。 　　信访制度的原本价值功能在于保持各级国家机关密切联系人民群众，接受人民的监督。被学界认为的我国信访制度确立的标志性文件，即1951年政务院公布的关于处理人民来信和接见人民工作的决定明确规定“各级人民政府应该密切地联系人民群众，全心全意地为人民效劳；并应鼓励人民群众监督自己的政府和工作人员〞。当年毛泽东在必须重视人民的通信的批示中指出，“把这件事看成是共产党和人民政府加强和人民联系的一种方法。〞1995年和2023年的国务院信访条例都明确了立法目的是“为了保持各级人民政府同人民群众的密切联系，保护信访人的合法权益，维护信访秩序〞。 　　信访工作实践说明，信访功能在扩大。有观点总结了实践中的信访四大功能：民意表达功能〔或政治参与功能〕、权力监督功能、权利救济功能、社会稳定功能。信访机构的数据统计分类也显示了功能的扩大和偏离。政府将信访分类为揭发检举类、投诉请求类、意见建议类。据悉，上海市政府信访办受理的意见建议类信访件占全部信访件的18%左右，2023年上半年上海市人大常委会信访办受理的意见建议类信访件占全部信访件的8%左右。实践中，各级国家机关都偏重投诉类信访，偏轻意见建议类信访；偏重权利救济，偏轻参政议政；偏重维稳作用，偏轻“联系〞作用；偏重个案化解，偏轻政策改善。无论在理念认识、工作机制还是制度建设方面都存在偏轻偏重问题。 　　在我国改革开放社会矛盾相对突出的开展阶段，权利救济与各类纠纷解决机制还不健全的开展阶段，信访在化解矛盾、维护稳定中发挥了重要作用。但是，随着国家法治建设的不断完善，我国三大诉讼程序的建立和完善，权利救济类信访应该回归到司法救济途径和行政救济途径，信访应该回归其原本价值功能。当然，这种回归不是一朝一夕的事情，要有谋划并逐步推进。加强人民建议征集工作就是推进信访回归原本价值功能的重要举措，绝不是多一事不如少一事的事情，从长远看，是信访功能结构转型的大事，因而具有重要意义。 　　二、信访是党和政府联系人民群众的专用渠道 　　有同志提出，人民提意见建议是宪法权利，各种途径可以提，包括在媒体上发表的批评建议类文章，为什么要信访机构来做。信访机构是接受来信来访的，能否开展主动征集的工作。如果信访窗口加强建议类信访，这些群众不都成为信访人了。笔者认为，信访是接受人民意见建议的法定专用渠道，是日常的窗口，信访机构责无旁贷。信访人不是贬义概念，不能戴着有色眼镜去看待他们。信访窗口以接待来信来访为主，并不排斥在成熟的条件下就一些重大的决策事项主动征集人民群众的意见建议。党和政府要运用好信访这个联系人民群众的专用渠道，也要开拓其他联系渠道。 　　党和政府必须密切联系人民群众，是我们国家性质所决定的。各国家机关在工作机制中，采取各种措施加强与人民群众的联系，如党代表联系社区、人大加强开门立法，代表联系选民，代表约见市长、代表参与信访、“一府两院〞认真办理代表议案和书面意见，“但凡涉及群众切身利益的决策都要充分听取群众意见〞，加强信息公开、开通网上信访等，从而保障人民知情权、参与权、表达权、监督权。“最广泛地发动和组织人民依法管理国家事务和社会事务、管理经济和文化事业、积极投身社会主义现代化建设，更好保障人民权益，更好保证人民当家作主〞，保证执政为民的宗旨不变。 　　在各种制度和工作机制安排中，信访是党和政府联系人民群众的专用渠道。因为，信访制度由国家行政法规专门设立，国务院信访条例赋予“县级以上人民政府信访工作机构是本级人民政府负责信访工作的行政机构〞，上海市信访条例规定“市和区、县人民代表大会常务委员会应当设立或者确定负责信访工作的机构，配备相应的工作人员〞，所以，信访机构是保持同人民群众密切联系的专门工作机构。这个专门的工作机构负责受理包括人民意见建议和投诉请求的信访事项。信访条例还规定了信访流程，包括意见建议类处理流程、信访人和信访机构的权利义务等。所以，就人民意见建议征集工作而言，信访是专用渠道、是专设的窗口、是法定的平台、是日常的工作，具有现成的制度保障。 　　有同志提出，人大是民意机关，不同于政府，应加强人大代表对人民意见的反映和征集，这是代表法规定的代表职责，从人大信访谈加强人民建议征集工作并无必要。笔者认为，人大信访是人大常委会直接向人民群众开设的日常工作的窗口并具有法定程序保障，这和人大代表联系选民、反映民意不矛盾，人大代表还可以通过信访窗口参与阅信和接访，了解社情民意。人大是权力机关，代表联系选民倾听民意是从代表义务而言的，是为了保证人民代表大会制度这一政体的人民性，为了人大更好履职，更好反映民意和接受选民监督。所以，人大代表联系群众、反映民意不能代替人大信访办征集人民建议的工作，两者都不可偏废。 　我们在信访制度下谈加强人民意见建议征集工作，是以法治思维法治方式谈国家事务，实现人民意见建议征集工作的法治化、长效化。信访机构责无旁贷，必须加强人民建议征集工作，推进信访结构的稳妥转型。同时，这并不影响其他机关、其他措施经常性开展密切联系人民群众的工作。信访机构要与其他机构形成合力，共同把民情民意收集好、反映好、解决好。 　　三、树立司法权威，推进诉访别离，需要引导 　　对于“诉访别离〞大家已经形成共识，对于涉法涉诉信访件，司法机关要加强导入法定诉讼程序的工作。同时，诉访别离是一项综合工程，需要各方合力推进。从信访机构本身而言，加强人民建议征集工作，可以引导人民群众以一种更加积极的态度去关注社会问题而不是抱怨，以一种当家作主的精神去提出建议而不是袖手旁观，以一种社会责任感推进社会公共政策的完善从而批量解决个案问题。 　　上海市信访条例规定“对已经或者依法应当通过诉讼、仲裁、行政复议等法定途径解决的，不予受理，但应当告知信访人依照有关法律、行政法规规定程序向有关机关提出。〞实践中，“信访不信法〞、“诉讼终审不终〞的现象严重。例如，从上海市人大常委会信访办2023年上半年受理的群众来信来访情况看，其中意见建议类〔即为提出建议意见批评，且未涉及个人具体诉求的〕信访件907件，占8.09%；求决类〔即要求解决个人诉求，且未经诉讼的〕的信访件5063件，占45.16%；申诉类〔即反映涉法涉诉问题的〕4844件，占43.20%。假设仅从来访情况看，2023年1月1日—10月15日，共接待来访2949件批，其中应该通过诉讼途径解决的有1221件，已经审判终结的1728件。 　　近期全国人大正在开展行政复议法的执法检查，从中也发现大量行政争议还游离在行政复议、行政诉讼渠道之外，呈现为“大信访、小复议〞的格局。以上海市政府信访办为例，2023年至2023年，全市信访总量中涉及行政争议的分别为26.2万件、17.8万件、17.5万件；而上海市政府法制办2023年至今的五年里，全市行政复议的收案量为21234件。上海市法院2023年1月至2023年6月，共受理各类行政诉讼案件5194件。如何引导信访人对“可以通过诉讼、仲裁、行政复议等法定途径解决的事项〞，依照法定程序向有关国家机关或者机构提出，看来任务很重。 　　全国政法工作会议提出要推进诉访别离，在司法救济渠道和行政救济渠道已经有程序保障的今天，再混淆各类救济途径，是对法治建设的损毁。信访机构要在工作机制上引导来信来访群众走法定程序，切实维护司法终审裁判的既判力，特别是要从诉求类信访件中，认真收集和分析一类行政争议、一类诉讼案件、一类司法问题的群众意见，并形成政府自我监督、人大权力监督的议题来源，充分发挥信访的民意表达和权力监督功能。我们不仅要关注意见建议类信访件，也要关注诉求类信访件中的共性问题，加强分析研判。 　　四、人大推进人民建议征集工作的设想 　　人大有同志提出，人大信访和政府信访不同，开展人民建议征集工作有一定难度。这个难度主要表现在政府信访办是在系统内部办理群众建议，领导对人民建议摘报或专报的批示也都是系统内部上对下的批示，政府各部门落实迅速。所以，政府信访办开展人民建议工作成效显著。而人大信访办接受群众建议后所形成的摘报或专报一般应该送交人大系统之外的国家机关处理，包括“一府两院〞，没有了上下级关系，人民建议办理难度可想而知。笔者认为，人大信访办开展人民建议征集工作要坚持人大信访的工作定位，并且要与人大常委会履职工作中开展的代表工作、广泛听取民意工作结合起来，同时，要建立两条通道，一条是人大信访办和人大常委会之间的内部通道，一条是人大常委会和其他国家机关的通道。 　　人大常委会信访工作定位于为常委会履职效劳，是人大常委会联系人民群众的桥梁。人大信访开展人民建议征集工作同样要坚持这个定位。当反映的情况和提出的意见建议属于人大常委会职权范围内的，如立法建议、监督建议、代表工作建议等，应当分类转送相关专门委员会和工作委员会研究采纳或直接报送常委会领导内部批转；当反映的情况和提出的意见建议属于“一府两院〞的，应当告知信访人向“一府两院〞信访办提出，同时，可以转送相关机构办理。同时，人大常委会信访办也可以就一个阶段人民群众反映强烈的、重要的、比拟集中的情况或意见建议，自行开展梳理分析，形成摘报或专报，报送常委会领导批转市委和“一府两院〞，这在性质上属于情况通报而不是监督。人大信访办要努力使形成的人民建议专报和摘报有质量，对于市委市府的工作决策有参考价值，对于“一府两院〞改良工作有参考价值。 　　人大常委会要合力体现权力机关的性质和民意机关的特点，充分发挥人大信访办窗口作用。人大常委会已经采取许多措施在履职中充分听取民意。例如，开展代表联系选民制度，开展代表下社区活动，每次人代会之前都召开代表座谈会听取意见，加强公开立法、民主立法，召开有市民参加的立法听证会、论证会、座谈会等，每一项立法草案都向全社会公示并征求意见，每一项监督议题的调研活动都邀请市民和代表参与，常委会会议还安排市民旁听、代表列席等等。但是，人大信访办是人大常委会联系人民群众的日常工作窗口，所以，人大常委会各专门委员会要与人大信访办形成合力。例如，要充分挖掘代表参与信访的功能价值，要通过代表阅信议信，吸收群众反映的情况和意见建议，并转化成代表议案和书面意见。人大信访办也可以就常委会的立法和监督议题，联合专门委员会主动开展