2023年探究党内法规二元双维备案审查机制的建构.docx

探究党内法规二元双维备案审查机制的建构 党的十八届四中全会强调，依法执政既是要求党依据宪法法律治国理政，也是要求党依据党内法规管党治党;六中全会进一步强调，要尊崇党章，依规治党。习近平总书记还指出：要完善党内法规制定体制机制，注重党内法规同国家法律的衔接和协调。党内法规无疑是管党治党的重要依据和建设社会主义法治国家的有力保障，但游离于法治体系之外的党内法规必然是欠缺说服力和正当性的，因此，如何完善党内法规备案审查机制成了不得不审慎待之的关键。 本文通过梳理备案审查的制度流变和理论争议，并结合备案审查所面临的新形势，探讨党内法规备案审查在法治思维指导下的自我突破与宪法法律的衔接关系，从而就中央党内法规为何需要备案审查以及如何进行备案审查的问题做出答复，以期在宏观的整体把握和具体的模式设计两个层面对该制度进行建构和完善。 一、流变与争议：党内法规的备案审查现状 党内法规概念有广义和狭义之分。按照中国共产党党内法规制定条例（以下简称制定条例）所述，党的中央组织以及中央纪律检查委员会、中央各部门和省、自治区、直辖市党委制定的标准党组织的工作、活动和党员行为的党内规章制度的总称，此为狭义党内法规。狭义的党内法规分为中央党内法规、中央部门党内法规和地方党内法规三大类，党的中央组织制定的党内法规称为中央党内法规，中央纪律检查委员会、中央各部门制定的党内法规称为中央部门党内法规，而地方党内法规为省、自治区、直辖市党委就其职权范围内有关事项所制定之法规。 广义的党内法规不仅包括狭义党内法规，还包括党内标准性文件，例如中共中央关于全面推进依法治国假设干重大问题的决定，是指由党委制定的标准党组织的工作、活动和党员的行为的党内各类规章制度的总称。鉴于党内标准性文件特别是中央党内标准性文件在一些情况下具有不亚于中央党内法规和地方党内法规的实际效力，本文一并纳入研究范围。因此，在无特别强调的情况下党内法规采广义解释。 党内法规表达党的执政理念、执政方针、执政策略，并通过指导党的执政行为、执政进路、执政范式预先反映立法意向、实际引导立法方向、深刻影响执法范式。党内法规是否能通过备案审查制度实现健康代谢不仅关乎中国共产党自身建设的命脉，也牵涉到依法治国和依法执政方略的实施。观察正处于不断淬炼和打磨过程中的我国党内法规备案审查制度，我们发现其在不同时期表现出的情形共同折射出了一些隐含问题，而这些隐含问题恰恰是该制度的病灶所在。 （一）党内法规备案审查之制度流变 党内法规备案审查制度的形成经历了三个时期：萌芽期（19211948）、形成期（19481990）和确立期（1990至今）。萌芽期始于1921年中国共产党纲领制定之初。该纲领第十二条规定：地方执行委员会的财政、活动和政策，必须受中央执行委员会的监督;1922年制定的中国共产党章程第二十一条也规定：区或地方执行委员会所发表之一切言论倘与本党宣言章程及中央执行委员会之议决案及所定政策有抵触时，中央执行委员会得令其改组之。这标示着党内法规备案审查制度的萌芽。 直到新中国建立的前夕，随着1948年毛泽东同志起草的中共中央关于建立报告制度的补充指示的出台，备案审查制度进入形成期。该指示不仅强调了要向中央报送备案本级文件，而且还要求报告其下一级的文件情况。该制度的实际运行经历了从八大到十三大的缓慢过程，直到上世纪八十年代末期才初见成效。 确立期始于90年代初，其标志是：1990年7月31日中共中央发布的中国共产党党内法规制定程序暂行条例。该暂行条例规定：经中央纪委、中央各部门审议批准的党内法规，报送中央备案;各省、自治区、直辖市党委制定的党内法规，应在发布的同时报送中央备案。同时还规定报备应当附有制定说明和备案报告，以及报备时限等等。但遗憾的是，该制度未能得到很好的坚持，以致一度中断。 进入21世纪以后，备案制度迎来了继续开展的新契机。中央2023发布的中国共产党党内法规制定条例（以下简称制定条例）第三十条规定：中央纪律检查委员会、中央各部门和省、自治区、直辖市党委制定的党内法规应当自发布之日起30日内报送中央备案，备案工作由中央办公厅承办，紧接着，中共中央办公厅发布的中国共产党党内法规和标准性文件备案规定（以下简称备案规定）就报送备案范围、备案程序、备案审查标准、审查处理方式、备案通报制度等作出了较为详细的规定。 目前，以制定条例和备案规定为根底，形成了以中央部门党内法规、地方党内法规为备案审查主要对象，由中央进行备案审查的相对稳定的党内法规备案审查模式。审查的主体是中央委员会，具体工作由中央办公厅承办。审查的方式采用有权性的主动审查，即在无其他任何机关和个人申请的情况下，中央主动对提交备案的党内法规进行相关审查。 然而，从实际运行状况看，该制度中真正发挥作用的局部几乎限于由制定机关自行完成的定期清理制度。其特点是重备案，轻审查，且存在审查体系的一元性和审查方式的一维性等两个严重弊端。审查体系的一元性表现为，按照备案规定第十四条的规定，要求建立党内法规和标准性文件备案审查与国家法规、规章和标准性文件备案审查衔接联动机制，但事实上目前只存在党内机关审查模式（即使在这种模式下，也不包括中央组织制定的准那么、条例等中央党内法规），未能如预设般地阻止党内法规与国法体系的不断疏离。而审查方式的一维性，那么主要表现为在党内法规审查模式中，仅接受有权性的主动审查，不接受申请性的被动审查，也即在党内法规审查模式中，法规制定机关以外的其他监督主体是缺席的。这些弊端已经造成了与现有法律体系相割裂、与权利保护、民主参与相排斥的局面。 （二）党内法规备案审查之理论争议 针对党内法规备案审查体制机制的完善问题，当下学者们提出了诸多富有建设性的解决方案。其中，比较有代表性的提法是联席会议制度和人大审查制度。党内法规备案审查联席会议制度的提法是基于实现党内法规和标准性文件与国家法规、规章和标准性文件备案审查的衔接联动机制所产生的。所谓联席会议制度，即党内法规和标准性文件备案审查机构根据党内法规涉及的国家法律制定机关提出的意见，依具体情况会同国家法律的制定和解释部门，并吸收党务、法律及其他综合部门的代表，就党内法规及标准性文件与国家法律、法规、标准性文件是否协调的问题进行充分讨论，从而吸纳相关意见作出决定的制度。人大审查制度，与其说该提法也注重党规与国法备案审查的衔接联动，倒不如说该提法更注重国法对党规的标准性控制。在该制度设想中，全国人大常委会通过法定国家机关的审查要求和其他国家机关与公民的审查建议直接介入对党内法规的审查，具有审查依据确定、审查程序选择和审查决定做出的完全自主性。 联席会议制度确实有助于中央部门党内法规、地方党内法规与国家法规的联动。然而，其缺陷集中表现在三个方面：（1）审查主体的一元性，即审查主体实质上仍然是党内机关，并未突破党内审查模式。尽管审查过程中会据情况会同国家法律的制定和解释部门，但是这并未改变党内机关主导的一元局面。（2）互动层次的有限性，即包括党章、准那么、条例在内的中央党内法规并未参与互动，仅仅停留在中央部门法规、地方党内法规层面的互动缺乏以弥合新时代下党规与国法之间的裂痕。（3）互动主体的单一性，即虽然事前备案审查机构会征询党内法规所涉国家法律制定机关的意见，且会吸收党务、法律及其他综合部门的代表进行讨论，但是仍然因循了传统的权力主导的思路，并未引入权利受影响主体的监督和参与。 人大审查制度自然跳出了一元党内审查的窠臼，并通过引入被动审查局部地解决了党内法规审查乏力的问题。然而，该制度设想至少存在以下两点缺憾：（1）理论上存在二元背离之短板，在法律上由最高国家权力机关审查党组织制定的党内法规并无不妥，但在政治上由处于被领导地位的人大来审查居于领导地位的党组织制定的党内法规恐难融贯，即政治逻辑与法律逻辑的相互背离并没有被该理论所弥合;（2）实践中亦存在二元背离之窘境，一方面全国人大确实具有对党内法规进行审查的法定权能，但另一方面党内法规和标准性文件实际上具有某种先导性，人大审查党内法规和标准性文件难以超越中央意图，而该理论并未指引法效力与政治效力实现兼容的可行通道。 当然，此二设想对克服党内法规备案审查制度的缺陷不无裨益。联席会议制度中党内与党外联动的思路值得借鉴，这恰好防止了人大审查制度可能面临的实践为难;人大审查制度中的被动审查策略同样值得学习，这将有助于提升备案审查的动力。如此以来，二元双维备案审查模式的构建就成为必然选择。 二、前提与选择：党内法规二元双维备案审查的理论支撑 审查体系的一元性与审查方式的一维性已经成为党内法规备案审查制度实现革新的关键制约因素。党的十八届四中全会强调要加大党内法规备案审查和解释力度，注重党内法规同国家法律的衔接和协调。如此以来，实现从审查体系的一元性与审查方式的一维性向审查体系的二元性和审查方式的双维性转化便成为必然趋势。 （一）备案审查体系二元性选择与理论支撑 实现备案审查体系二元性的关键在于接引来自党政集团外部的力量，即与全国人大、国务院等国家机关形成联动，以实现对中央党内法规的备案审查。因此，所谓备案审查体系的二元模式，即党内备案审查体系与党外审查体系二元并行的党内法规备案审查模式。党内备案审查体系由中央统摄，功能在于实现对中央部门党内法规和地方党内法规的常规备案审查;党外审查体系由中央与全国人大等国家机关组成的联合会议统摄，功能在于实现对包括中央党内法规在内的党内法规的审查。这里横亘着两个尚未解决的重大理论问题：党外联动审查的法理根底;党内法规的性质定位。 1.党外联动审查的法理根底 首先，人民主权原理。在所有立宪主义国家中，主权来自于人民，人民主权是一切权力产生效力的正当性起点。人民主权绝对且至高无上，它对所及的一切领域发生效力，包括政党的执政权和领导权。主权的主要实现和转化机制便是议会，正如我国宪法总纲第二条规定，人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会。因此，人民通过选举产生的全国人大实现对党领导权的主权性监督，契合我国的立宪精神和法治实践。言下之意便是，有人大参加的联合会议审查党内法规，具有正当性。 其次，权力制约原理。权力导致腐败，绝对的权力绝对地导致腐败，杜绝权力腐败的唯一方法是，通过权力的彼此监督和制约，实现绝对权力向有限权力的转化。党的领导权作为实际起作用的权力，在长期的政治实践中，已经形成了中国党政体系运行的丰富制度网络，能量巨大且需要接受监督。而作为领导权运作标准的党内法规，特别是中央党内法规，理应接受国法的标准性控制，即只要党内法规仍然被要求符合立法的文字与精神，且特别是中央党内法规并不能被假设一贯符合法律原意，那就有必要使其接受更高一级的、相对独立的机关之审查。 最后，正当程序原理。发源于英国自然正义原那么的正当程序有一项重要含义，即任何人不能做自己案件的法官，按照戈尔丁在法律哲学中的解释就是指，冲突的任何解决方案都不能包含有冲突解决者自己的利益。审查具有判断的性质，这意味着，由中央单独对自己制定的中央党内法规进行审查，不符合正当程序。因此，具有相对独立属性的联合会议对包括中央党内法规在内的党内法规进行审查，可以在很大程度上提升审查的正当性和合法性。 2.党内法规的性质定位 党内法规的性质决定着其是否有必要接受党外的联动审查。如果仅仅是自治性的，不具有转化和影响外部权力义务关系效力的文件，自然无须上升到与人大联动审查的层面。但是，党内法规的性质恰恰不止于此，特别是中央党内法规。从现代法范畴、法效力、法定位三个方面可以说明党内法规姓法。 首先，现代法范畴。有学者将党内法规定性为党内文件，认为由党自己制定，并约束党内人员，不具有外部性，其自然为党的内部文件;亦