2023年党内规范性文件的对外公开制度研究.docx

天道酬勤 党内标准性文件的对外公开制度研究 段占朝　潘牧天 摘 要：构建党内标准性文件的公开制度，有利于增强党内标准性文件的严肃性和权威性，有助于贯彻民主和监督思想推动经济社会科学开展，表达了完善党内法规制度体系推动全面从严治党、制度治党向纵深开展的制度价值，彰显了依法执政下推进党的治理体系和治理能力现代化从而提升党的执政能力和全面领导水平的战略价值。党内标准性文件的公开应坚持以公开为原那么不公开为例外、及时公开、有效公开和精准公开四大原那么。根据党内标准性文件所适用的对象和文件类型，确定公开的对象范围，即在党内公开，特定领域公开，党内某一群体公开，或者向全社会公开。在公开方式上，可采用印发公开、门户网站公开、党报党刊公开和汇编公开。 关键词：党内标准性文件公开;公开价值;公开原那么;公开范围;公开方式 中图分类号：D22     文献标识码：A     文章编号：2096-5729〔2023〕01-0027-09 习近平总书记提出新时期加强党的建设是一项新的伟大工程，并在党的十九大报告中明确，在统揽伟大斗争、伟大工程、伟大事业、伟大梦想中，起决定性作用的是新时代党的建设新的伟大工程。为推进这一新的伟大工程，需要思想建党和制度治党同向发力、同步推进。为了坚持和加强制度治党，2023年10月，党的十八届四中全会提出，把“形成完善的党内法规体系〞作为中国特色社会主义法治体系的重要组成局部。2023年12月中共中央印发的关于加强党内法规制度建设的意见明确提出“到建党101周年时，形成比拟完善的党内法规制度体系〞。党的十九届六中全会提出了坚持和完善中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化建设的战略设想。从构建党内法规体系到推进国家治理体系和治理能力现代化建设，都充分表达了中国共产党在落实全面从严治党、加强制度治党过程中系统性、整体性和协同性的战略思想。党内标准性文件的公开制度作为一项重要的党内法规制度，不能不受到重视。中国共产党党务公开条例〔试行〕〔以下简称党务公开条例〕对党务公开的范围做了广义的界定，包括党的领导和党的建设的各项党务的公开[1]，党内法规和党内标准性文件的公開作为党的制度建设范畴自应包含其中，但为了凸显党内法规公开的特殊性，中国共产党党内法规制定条例〔以下简称制定条例〕通过单独条款对党内法规的公开予以了专门规定。那么问题就来了，和党内法规具有同样特征即“普遍约束力和反复适用力〞的党内标准性文件，其公开如何遵循，是适用党务公开条例的规定呢？还是参照适用制定条例的规定？本研究意在探究党内标准性文件公开相对于党务公开、党内法规公开的特殊要求。 一、党内标准性文件的类型化分析 党内标准性文件和党内法规的公开的理论根底渊源来自马克思主义的建党思想1，是对中国共产党公开建党思想的开展和深化。“马克思、恩格斯在指导建立共产主义者同盟之初就公开明示，共产党没有任何自己政党特殊的私利，它所代表的就是人民群众的根本利益，是以人民利益的满足作为政党的最高追求，因此，共产党人没有什么是必须隐藏的。〞[2]共产党除了人民的利益外没有自己的特殊利益，共产党的无私性和人民利益代表性决定了党的一切都是可以公开的。列宁从发扬党内民主的视角强调党内公开的重要性，他认为“没有公开性而谈民主制是很可笑的〞[2]。新中国成立之初，党内就提出了践行公开建党的思想，随着时代的开展，公开建党的思想不断丰富和开展，2023年12月20日施行的党务公开条例标志着公开建党进入了制度化、标准化、科学化的新阶段。和党内法规的公开一样，党内标准性文件的公开是一种特殊的党务公开，党内标准性文件的公开制度从本质上看属于党的制度建设范畴。 党内标准性文件，是指中央纪律检查委员会、中央各部门和省、自治区、直辖市党委和地方各级党委在履行职责过程中形成的具有普遍约束力、可以反复适用的决议、决定、意见、通知等文件，包括贯彻执行中央决策部署、指导推动经济社会开展、加强和改良党的建设等方面的重要文件。 根据党内标准性文件的功能和制定目的进行划分，党内标准性文件可分为三大类，即执行性党内标准性文件、指导性党内标准性文件和党建性党内标准性文件。 执行性党内标准性文件。党内标准性文件的一项重要功能是贯彻执行中央决策部署，落实党的根本理论、根本路线、根本方略。以教育领域的党内标准性文件为例，主要是贯彻落实党的十九大精神，牢固树立“四个意识〞，增强“四个自信〞，坚决做到“两个维护〞，落实习近平总书记关于教育的重要论述和全国教育大会精神及党中央、国务院涉及教育方面的其他重要文件、会议和活动精神。中共教育部党组关于认真学习贯彻习近平总书记在庆祝改革开放40周年大会上重要讲话精神的通知中共教育部党组关于认真学习贯彻全国教育大会精神的通知，都属于执行性党内标准性文件。 指导性党内标准性文件。有些党内标准性文件的主要功能是指导推动经济社会全面开展。因为，除了贯彻执行中央决策部署外，各领域各地方的党委〔党组〕还应当结合本领域本地方的实际独立地、创造性地开展工作，指导并推动经济社会全面、科学开展。中共中央、国务院关于全面加强新时代大中小学劳动教育的意见，就属于这种类型的指导性党内标准性文件。 党建性党内标准性文件。党的领导是全面领导，党对各领域各地方的全面领导要求各领域各地方的党委除了抓好经济社会开展工作之外，还要同时不断加强和改良本领域本地方党的建设，从而在思想上、政治上、组织上、作风上为经济社会开展做好组织准备，不断提升推动经济社会开展的治理能力和领导水平。各领域各地方的党委制定党建性党内标准性文件的初心就源于此。中共中央办公厅印发的关于加强和改良城市基层党的建设工作的意见和中共教育部党组发布的关于进一步鼓励教育部直属系统广阔干部新时代新担当新作为的实施意见就是这方面的党内标准性文件。 二、党内标准性文件 对外公开的理论意义和实践价值 公开是中国共产党制度治党的一贯作风，是现代政党依法治理的重要品格和依法执政的内在要求。中国共产党从执政之初在建党过程中就十分重视建党的公开性，1950年5月21日，中共中央发出关于开展和稳固党的组织的指示，就明确了“公开建党的目的，是为了更密切党与群众的联系，把党放在群众的切实帮助与监督之下，建设一个有战斗力的纯洁的布尔什维克式的党〞[3]。只不过当时的公开建党的范围还比拟窄、目的还很单一。时至今日，公开建党思想已从入党公开、财务公开、党务公开开展到党内法规和标准性文件的公开等，公开建党的广度和深度都发生了很大的变化，可以说，公开建党已全面铺开。制度公开也是国家治理现代化水平的重要表达，制度的公开可以增加制度的透明，唯此制度才能为社会所知晓并得到遵守从而树立制度的神圣权威，制度治党才能充分彰显法治精神从而折射出现代政党的法治品格和依法执政能力。 〔一〕实践价值：通过公开透明，增强党内标准性文件的严肃性和权威性 党内标准性文件的公开是党内标准性文件实施的前提，这是法治的根本要求。党内标准性文件是用来实施的，这是制定党内标准性文件的价值所在。难以想象，一部党内标准性文件没有被遵守和执行会有什么尊严和权威。而遵守和执行党内标准性文件的前提是通过公开党内标准性文件而使其透明化，能够为广阔党员干部和党组织所知晓、学习和掌握，从而为党内标准性文件的实施奠定透明的、明确的标准依据，增强遵守和执行党内标准性文件的主动性，减少执行的阻力，从而提高党内标准性文件的执行力。“只有公开，才能够令其适用对象及时了解和掌握法规的内容与要求，做到依法行事，否那么就无法发挥其作为行为标准所应当具有的作用。〞[4]这就是公开的最直接目的。 依规治党，就是要减少和杜绝这样一种现象发生，就是在违纪违规并受到党纪处分〔处理〕或问责前，通过正常途径无法知道这种行为是否是违纪违规行为、是否是失职失责行为，而只有付出受纪律处分〔纪律处理〕或问责的代价后才能学习和了解到原来还有这样一部党内标准性文件或这样一种具体制度规定存在。这种现象只有通过公开制度才能予以根本纠正。 〔二〕目的价值：有助于贯彻民主和监督的思想，推动经济社会科学开展 民主和监督是党务公开的实质[5]，也是党内标准性文件公开的实质。党是具有“先进性〞鲜明特征的领导党和执政党，但这是从党的整体意义上来说的，党对经济社会开展的领导是通过党员领导干部和各级党组织的具体工作予以实现的，而党员领导干部和各级党组织固然也具有“先进性〞，但是，一来，这种“先进性〞是相对的而不是绝对的，是需要在实践中不断得到提升的;二来，党员领导干部和各级党组织的领导能力也存在着不可回避的参差不齐的现实性，因此，由于党员领导干部和各级党组织的领导能力存在客观上的局限性，吸收民主参与到经济社会建设中来成为必然。这就要求，党委〔党组〕应将其制定的党内标准性文件及时公开，充分发扬党内民主和党外民主，使党员和党组织甚至党外群众及时发现党内标准性文件存在的落后过时的、不符合实际的、不具有可操作性的、影响政治平安的等不当之处，以便相关党委〔党组〕及时修改修正党内标准性文件，保持其与时俱进的先进品格。 党内标准性文件制定出来是为了实施的，在实施过程中，应接受党内和党外监督。这是因为，固然，党员领导干部和各级党组织在执行党内标准性文件时应站在党的政治立场上严格执规、标准执规，严格落实党内标准性文件的精神，注重提升执行效果。但是，党员领导干部和各级党组织往往会根据自己的或其群体的利益进行考量，对党内标准性文件的执行做出这样那样的不相关选择。为此，必须将党内标准性文件进行公开，以便接受监督，从而确保党内标准性文件发挥贯彻落实中央决策部署、指导推动经济社会开展、加强和改良党的建设的作用。 〔三〕制度价值：完善党内法规制度体系，推动全面从严治党、制度治党向纵深开展 把党内法规和党内标准性文件的公开从党务公开中独立出来并作为一种相对独立的制度进行研究和建设具有重要的意义，党内法规和党内标准性文件的公开是一种制度创新和理论创新。党内法规和党内标准性文件与一般的党务活动有所区别，前者具有普遍约束力和反复适用力的特征，而后者那么不具有这个特征，因此，党内法规和党内标准性文件的公开应不同于一般的党务公开，前者应具有不同于党务活动公开的特殊要求，如在公开的目的、指导思想、原那么、范围、对象、时效、形式、方式、载体等都应有所不同。 党内标准性文件的公开以至于制度化、标准化、常态化，可以有效减少甚至杜绝公开的随意性，型塑现代政党法治的形象，提高制度治党的公信力，实现依法治国和依法执政的有机统一。构建党内标准性文件的公开制度，确立科学的公开机制，使公开常态化，公开不因部门领导的意志和工作人员的意志为转移，否那么就是失职失责行为，应受党规党纪处分和问责。中国共产党政党法治是衡量党自身现代化程度的重要标准之一[6]。梳理中國共产党治理和执政的开展脉络，可以发现一个显著的特点是，中国共产党在党内治理和执政过程中越来越重视对法治精神的借鉴，一个现代法治政党的伟大形象跃然纸上。在践行对国家和社会各项事务的全面领导过程中，党不断提升运用法治思维和法治方式思考问题、解决问题的能力，制度治党的水平明显提高并不断全面深化、纵深开展，党把各领域各方面的制度优势正不断转化为治理效能，制度治党已产生明显成效，制度治党的价值已凸显出来，制度治党所到达的治理现代化水平赢得了国际国内的广泛认可。党内标准性文件公开制度的探索和构建，正是这样一种语境下的一个缩影。 党内标准性文件公开的制度化、标准化、常态化，既是制度治党的内容、表达和要求，也有助于推动全面从严治党向纵深开展。从制度治党战略视角来看，无论是政治建设为统领，还是制度建设贯穿始终，都表达出建立和完善各项制度的理论意义和实践价值，建立公开制度并完善公开机制是制度建设的应有之义。政治建设是事关党的政治立场、政治方向、党的路线方针政策、党的长期执政等决定党长期执政和中国特色社会主义道路的根本性、方向性的问题，因此，政治建设的方式选择是头等大事，而借鉴和贯彻成熟的、先进的现代法治理念是其路径选择，建设以依法执政为执政方式选择的现代