2023年宁波市公路建设推行代建制存在的问题和建议.doc

宁波市公路建设推行代建制 存在的问题和建议 宁波市作为经济兴旺的沿海港口城市，交通建设围绕我市“建设大港口、开展大产业、构筑大都市、积极促进六大联动〞的开展战略，掀起了一轮又一轮建设高潮。交通是社会经济开展的大动脉，不仅对提升城市集聚辐射能力起着重要的推动作用，而且对整个城市现代化建设负有重要的支撑作用。为增强我市综合实力和区域竞争力，以“一环六射〞高速公路主骨架建设为核心的港口集疏运网络已初具稚型，配套和附属项目建设更是方兴未艾。伴 随着交通建设市场不断发育和完善，建设管理的模式也在发生深刻的变化，代建制正是当前备受推崇的新模式。 　　一、代建制的内涵和意义 　　传统的政府投资项目在建设过程中并不区分投资、建设和运营。建设过程往往由临时抽调人员组成的“指挥部〞完成项目管理(有些地方有常设的指挥部，但结构与运作模式类似)，这种基于诸多原因而临时拼凑起来的“指挥部〞一般不会具有全面的专业知识，容易出现疏漏，不但无法保证项目的质量，还会造成项目的超投资、超规模、超标准，更有可能滋生腐败。代建制那么有助于消除这些弊端。所谓代建制，是指专业单位通过投标等方式，取得业主在建设期间的各项活动的代理权，其工作性质为工程建设管理和咨询，通过权利的合理分配，由代建单位具体负责，以代建单位的专业技术力量为主体，对代建项目进行全过程或某些阶段的管理，到达有效控制工程的规模、投资、本钱及时间，防止项目建设中的浪费和疏漏的目的，并在建成后交付使用单位。     在2023年7月16日国务院公布的关于投资体制改革的决定中可以找到代建制类似的表述:在全国范围内政府投资的非经营性项目中推行“代建制〞;即通过招标等方式，选择专业化的项目管理单位负责建设实施，严格控制项目投资、质量和工期，建成后移交给使用单位。因此，政府投资项目“代建制〞，通过具有法律效力的代建合同，做到了投资、建设、管理、运营“四分开〞，有效地加强了政府对投资项目的管理，标准了投资建设程序，建立了投资责任约束机制，通过市场化运作，选择有经验、讲信誉的专业化队伍，用法律和经济手段确立了投资者和建设者之间相互关系，有效保证了资金的使用效益和施工质量。此外，“代建制〞对于转变政府职能，使政府从微观管理、具体项目管理上转移到宏观管理和标准市场等方面，都具有十分重要的意义。 　　二、宁波市公路建设推行代建制的现状及问题 　　随着宁波市社会经济快速开展，交通根底设施建设投入不断增长。为了顺应市场的开展，加快政府职能的转变，进一步推动宁波市建设管理体制的改革，建立健全科学的政府投资项目决策程序和组织实施程序，本着“投资、建设、管理、运营〞四分开的原那么，宁波市在2023年底提出了关于进一步加强市本级政府投资项目管理的假设干意见(甬政发[2023]155号)，明确提出推行政府投资项目代建制。2023年4月宁波市发改委确定21家单位为第一批具有政府投资项目代建资格的单位，其中交通工程建设行业共4家，从此，宁波市公路建设代建制逐步推行。截止2023年12月，宁波市已实施代建制的公路建设项目6个，包括宁波市通途路改建工程、杭州湾大桥南岸连接线工程、甬金高速公路里仁堂连接线工程、宁波市绕城高速公路西段工程、宁波大契疏港公路延伸段工程、宁波市绕城高速公路东段工程。从代建市场开展的趋势来看，目前尚处于起步和探索阶段，有的制度还不完全成熟，但代建方实施积极而有效的管理，取得的工作成效还是明显的。从几个项目的实施情况可以看到，各项代建工程根本上都到达了控制建设规模和工程投资的效果，保证了工程投资效益和工程质量，建设总体水平有了较大提高。 　　虽然代建制在宁波市公路建设方面取得了一定成效，但由于其是个新生事物，从理论和实践上都有很多不成熟的地方，也还在不断完善的过程中。存在的主要问题如下: 　　(一)业主的观念没有完全转变，“建设〞和“运营〞没有真正别离 　　实行代建制的目标之一就是要解决“投资、建设、监管〞多位一体的矛盾，但在代建制实施的过程中，有些项目的“投资〞和“建设〞并没有实现真正的别离。政府有关职能部门以及项目投资方，往往认为代建单位仅仅是项目参建方之一。因为政府有关职能部门和投资方在项目的立项、可行性研究、初步设计等阶段做了大量的工作，时间可能长达数年，在某些环节上介入的程度相当深，因此，他们的“业主〞意识非常强。在项目实施过程中，有些业主仍然对一些本来属于代建单位应做的工作进行干预。这在一定程度上影响了代建单位的积极性和主动性，进而影响到项目的顺利实施。从调研的几个项目来看，这种情况是一种普遍存在的现象。不过从实施项目的代建单位个体的背景来看，程度有轻有重。这其中，代建单位有事业性质的政府常设机构借壳操作的，行政级别高，背景硬，声气就显得粗，业主制衡弱，事情好办得多;有些是国有企业，由行政主管部门派生，联系紧密，与业主的利益在一定程度是统一的，这在其次;第三类是标准的公司制企业，没有了上述两种类型的先天性优势，虽然有代建合同，但合同形成的双方制衡关系，以及双方在代建活动中职能交叉，不可防止地会出现职责不清、互相推诿的现象，运行机制显得不畅。 　　(二)代建单位选择方式存在两难困境 　　目前，在宁波市公路建设代建制试行过程中，代建单位的选择主要采用招标投标和议标两种方式。在代建制中采用议标方式，明显的优势有:谈判周期较短，可以尽快确定代建单位，从而节省选择本钱;议标还使代建单位尽早地介入项目，从而最大限度地发挥专长;议标不像公开招标那样必须经过严格的程序，气氛比拟宽松，有利于进行深入的交流和沟通，使业主和代建单位更容易形成相互信任的关系。但议标存在的弊病也不少，最有可能出现的就是业主倾向于选择与自己有关系的单位，由于议标不具有公开性，缺乏必要的监督力度，这有可能增加滋生腐败的时机。采用招投标，招标过程是公开透明的，体现了公平、公正的原那么，减少腐败行为的发生时机。但招投标也有缺乏之处，尤其在公路建设项目的代建制中，招投标会招致许多的缺憾。例如，在全过程代建模式中，代建单位应该在项目的前期参与介入，需要与业主进行密切的配合，并且得到业主的充分信任。假设采用招投标方式来选择代建单位，就可能无法满足这些要求。从参与时机来看，如果采用招标方式，就无法让代建单位参与项目的筹划和设计，难以发挥代建单位的专业经验和特长。从代建单位与业主的关系来分析，业主在很大程度上依赖于代建单位，如果采用招投标确定的代建单位二者以往没有建立良好的合作关系，就不得不进行重新磨合，大量的时间和精力将用于彼此的沟通和了解，这样实际上增加了项目的本钱，由于议标和招投标两种方法各自具有优点，存在的缺点也十清楚显，而且没有第三种方法可以调和。因此，对采用哪一种方式来选择代建单位，没有统一的定论。实际工作中，往往根据项目的大小、时间紧迫性来考虑选择哪种方式，从培育市场的角度来认识，也是不标准的。 　　(三)代建单位处于弱势地位，责任、权利、义务不对等 　　根据了解的情况，由于竞争剧烈，“代建制〞单位签订的代建合同，普遍是承当义务多、收费少;管理责任大、权力小。由于在实施代建制的相关文件中没有明确设置代建费取费下限和严格的标准，导致代建管理费用一降再降。在宁波市实施的公路建设代建项目中，代建单位收取的代建管理费水平普遍都较低。但与之相反的是，在签订代建合同时，把大量的责任都压给了代建单位，形成了这种虽然代建费用低，但但凡出了问题都找代建单位负责的怪现象。代建市场的不完备造成的无序竞争，产生了非常严重的代建单位“责、权、利〞不对等的后果，已严重影响了代建单位的正常开展。 　　(四)代建单位企业化运作，与政府部门的协同能力不强 　　公路建设项目因规模大、要求高、时间紧，工作头绪多，涉及面广，是一项系统工程。在项目实施的全过程中需要与政府各主管部门频繁打交道，并得到密切配合和支持。通俗讲，在项目立项报批、可研审定、初步设计通过等环节要反复“爬山头〞。项目进入具体实施阶段，征地、拆迁、安置、赔偿等政策处理工作，更需要沿线县市区及乡镇等政府的协调和支持。随着党和国家“以人为本〞观念的深入推进，许多重大工程实施政策透明度逐步加大，老百姓法制观念、自我保护意识不断提高，往往提出许多超出政策范围的要求，从而发生在施工现场的争议、阻拦，甚至上访等事情不断，各级地方政府本应做好说服疏导工作，但由于不可防止的地方保护主义、本位主义思想存在，工作的力度就显得不够，造成工程延期和滞后。原来的“指挥部〞模式在抓这方面工作时有天然的优势，因为指挥部主要领导会有相应份量的政府官员担任，与地方政府的主管部门有行政上的隶属关系，一旦任务下达，下面不敢敷衍。而实施代建模式后，代建单位的企业性质，以及完全的企业化运作，根据我国的国情，缺少行政手段，要有效协调做起来很难。当然，在面对的困难无法逾越时，上一级政府会牵头召开相关各方参加的协调会，但事后总会有种种原因和理由使布置的任务大打折扣。可以说，目前政策处理的原因是制约公路建设代建项目顺利实施的最主要瓶颈。 　　(五)代建单位的项目管理水平还需要进一步提高，专业范围需要进一步拓宽 　　从事代建工作，是代建单位经营范围的开拓，虽然这些单位在原先从事的主业领域，专业技术力量强，施工管理的经验丰富。但对于代建要求的综合管理能力、驾驭全局的组织协调能力就显得偏弱。从代建单位内部的角度来看，考虑本钱，以及对施工管理的自信，在项目人员配备上普遍缺乏，即便是配备了足够的人员，人员素质和能力也难以满足要求，特别是对专业性要求高的代建项目(如特大型桥梁、隧道等)，虽然配备了一些有经验的管理人员，但也是因循守旧，新的项目管理手段、管理方法创新能力差，看问题的视野不够宽，更谈不上提高代建单位的管理水平。从代建单位本身来看，宁波市具有代建资格的单位不少，但有能力承当公路建设项目的比拟少，可以说很少有能脱离原主业经营范围，跨行业承当代建任务的能力，代建单位狭窄的效劳范围一定程度上制约了代建制在宁波公路建设项目的开展，也无益于形成广泛的行业竞争，对公路建设代建市场的健康开展不利。从代建单位的外部来看，管理水平低，涉及的代建项目范围窄也势必影响宁波市公路建设代建制企业和国外同类企业的竞争能力，一旦外企进入，管理水平上的差距将十清楚显。 　　三、宁波市公路建设代建制健康开展的建议 　　从宁波市公路建设推行代建制的具体实践来看，如上所述，还存在着一些缺乏和问题，但推行代建制方向是正确的，而且势在必行。为切实有效推进代建制在宁波市公路建设领域的健康开展，针对存在的具体实际，结合个人认识，建议要加强以下几方面的工作。 　　(一)通过宣传和典范的示范作用，让“业主〞们真正了解“代建制〞在项目管理中的巨大作用和优越性，改变其根深蒂固的思想观念，使“代建制〞在权责清楚、制约有效、管理标准、运行高效的体制和机制下顺利推进。 　　(二)政府行业主管部门，要适应全国推行“代建制〞这一新形势的要求，转变管理观念，改造管理流程，创造适应“代建制〞开展的新型政府管理流程和模式，为“代建制〞在宁波市公路建设领域健康开展创造一个良好的条件。 　　(三)采取相应措施，标准代建制取费标准，代建管理费宜依据工作内容、难度和承当的责任，在政府指导价的引导下，由市场主体确定。如可以考虑在招标过程中，明确要求投标单位在投标书中详细列示费用明细及取费依据，并请评标专家就代建管理费做出专项评审。 　　(四)代建单位自身要不断加强学习和行业内部培训，提高项目管理人员的素质，努力拓宽企业代建制效劳的范围，提高行业的竞争力，以进一步赢得市场。 　　(五)要加强对代建单位的监督，在公路建设代建项目中，代建单位享有很大的权力，在缺乏监督或监督不力的情况下，代建单位可能为了追求自身的利益而损害业主的利益，导致项目综合本钱上升。因此，为了对代建单位进行有效的监督，首先是建立健全项目的内部监督机制，具体要求可在代建合同中明确;其次是合理运用各类化解风险的手段，比方工程担保;再是在项目外部建立监督机制，比方建立候补代建单位制度等以