2023年国土部试点农村集体土地入市调研宅基地流转.docx

国土部试点农村集体土地入市调研宅基地流转 关于农村集体土地流转和宅基地建设问题调研报告 市人大农村农业代表专业小组 按照市人大常委会的工作要点和202223年市人大代表活动安排意见，农村农业代表专业小组于5月中下旬，在常委会余荣霭、李汉章副主任的带着下，围绕社会主义新农村建设中的“农村集体土地流转和宅基地建设问题〞，深入到香洲、金湾、斗门三个区进行了专题调研；与市国土资源局、市规划局召开了专题座谈会；专程赴佛山、中山两市学习好的经验和做法。通过调研，了解了我市农村集体土地流转和宅基地建设的现状，对存在的问题及其原因进行了分析，并提出了一些意见和建议。现将有关情况综述如下： 一、我市农村集体土地流转和农民宅基地建设的现状 （一）农村集体生产、生活留用地确实权状况 1988—1993年，我市对农村集体土地进行了统征或预征，在保存原旧村场的同时，按征地时各村在册人数和户数，以一定指标，划给各行政村相应数量的生产、生活留用地，其中生活留用地（宅基地）用于农民建房。XX县区范围内（包括高XX县区）各区的生产、生活留用地根本上办理了建设用地规划许可证和建设用地批准书，而部份旧村场因没有进行土地确权，未办理上述一证一书。斗门、金湾（包括临港工业区），由于农村土地利用未作出规划，农村建设用地确权工作尚未完成，斗门各村的生产生活留用地和旧村场根本上没有办理建设用地规划许可证和建设用地批准书。万山的情况与金湾、斗门两区的情况类似。也就是说，XX县区已完成了生产建设用地和宅基地确实权工作，而金湾的一部份、斗门的大部份尚未确权，主XX县区的留用地已大部份使用，而金湾、斗门尚未充分使用，东部与西部开展不平衡。 （二）我市未实施农村集体土地使用权流转政策，农村集体用地无法实现“同地、同权、同价〞。 2023年省政府公布了XX省集体建设用地使用权流转管理方法（省政府20230号令），但我市并未实施，农村集体用地不能流转，无法实现“同地、同权、同价〞。集体用地无法进入市场交易、无法进行抵押借贷，村集体无力融资开发，经济开展受到较严重的制约，开发商对无法办理产权的村集体用地不敢大胆使用，给招商引资带来了难度。由于没有标准的流转渠道，局部农村为开展经济，在利益的驱动下，只好自主、零星、没有按规划地建设，以出租给企业和外来人员获取集体和个人的利益，因而造成工业园区周边出现了不少违章建筑。但市政府在已完成了征地任务的XX县区，采取集体建设用地部份转为国有用地的方法进行了流转，从九十年代初开始，实行了村集体建设用地的30%转为国有商用地进行开发建设和流转，较好地解决了城郊征地农村和农民的收益问题。而斗门、金湾未实行过此项政策。 （三）近几年，农民宅基地的建设无序状态严重 从1999年开始，城郊的村停止了宅基地的审批报建，斗门自改区后也停止了报建。虽然停止了报建，但由于工业园区周边的生活配套不完善，市场需求较大，在利益的驱动下，村集体或村民进行自主建设，改建、抢建等违章建筑多，非法搭建严重。城中旧村改造让村民尝到了甜头，许多人在旧村改造前也抢建。但也有一局部村民，住宅出现了危房，确急需维修拆建的，也有一些家庭子女长大，成家立业需要分户的，由于农村规划严重滞后和政府对农村建设缺乏有效的积极政策，不给报建，农民违章建设比较普遍。目前，无序建设状态严重，个别严重的村已到了“法不治众〞的地步（如南屏广昌村曾出现过集体上访、堵路、殴打执法人员的情况），一些村民经常上访，已出现了不稳定的因素。 （四）宅基地布局零散，影响城乡一体化的推进 规划划拨农村新村用地位置时，大多数村根本上是在原有旧村的周围就近划拨，这样的留地方式造成两个不利的后果：一是每个村的新地旧地都统统划在一起，使得村庄的面积比原来旧村的范围更加大了，不但改变不了村民以往单家独户建私房的习惯，也由于新旧村混在一起，增加了改造旧村和推进城市化工作的难度；二是生活用地和生产用地都是在每个村的现状位置附近划拨，造成每个村镇的生产用地位置分散，无法形成具有一定规模的工业集中片区，无法推进现代化大生产。因此，布局零散影响了城乡一体化的推进。 （五）旧村改造存在一些历史遗留问题 2023年6月，市委市政府作出了“改造城中旧村，建设文明社区〞的重大决策。经过多年的推进，列入改造城中旧村范围的26个行政村41个工程，至今已有23个行政村中的33个工程确定了开发商，并取得了实质性效果。这33个工程中，已有23个工程建好并回迁；5个工程建好局部回迁房回迁；3个工程待建（江村、吉大、官村）；2个工程未启动（前山b、c地块）。除此33个工程外，余下的8个工程（翠微、造贝、莲塘、上冲、梅溪、联安、高沙、关闸），市政府决定暂缓改建。 七年的城中村改造，虽然取得了较大的成绩，但也存在一些历史遗留问题。目前遗留的最大问题：一是回迁房建设速度慢，签订合同后未及时按期改建引起补偿争议。有的拆了未建，有的未拆未建，有的建好了未回迁，造本钱钱加重，开发商与村民矛盾较大。二是村集体资产补偿和村民拆迁补偿问题，开发商与村民意见不一致，僵持不下。如北岭村，回迁房已全部建好，由于集体资产补偿开发商与村民无法达成一致意见，阻碍了回迁。南村工程中关于村综合楼的补偿，双方仍在打官司中。夏村改建工程，村民要求提高回迁补偿标准，许多村民还拒绝与开发商签订合同，严重阻碍了拆迁工作，几年的改造才回迁了58户，余下的80%多仍未拆迁。三是有的回迁后至今无法办理房地产权证。如南村改建工程，局部村民原产权资料不完备，无法核对原房屋拆迁情况，回迁房迟迟未能办理房地产权证。四是个别村的村民内部纠纷影响了改建工程的实施。如吉大村，村民因历史上恩怨分成派，对所拥有的集体资产分别成立了两个股份公司（富泓股份公司、日昇股份公司），两公司对改建、补偿等问题无法统一意见，互相斗气，根本无法统一对开发商谈判签约，致使整个工程瘫痪。五是旧村改建问题成为群众上访的焦点。村民经常到市、区两级上访，存在较大的不稳定因素。 二、存在问题的原因 （一）农村规划滞后制约了农村建设的开展。珠海历年来对规划的投入重点放在XX县区，而对数量众多的农村及XX县区的规划投入极少，根本依靠村镇有限的投入，加上农村规划编制的主体不明确，使农村规划远远滞后于城市规划。据统计，已编制了较完善的村域规划的行政村和社区不超过总数的15%，且多为90年代初编制的成果，已远不能适应建设社会主义新农村的开展要求。在实际操作中，各村在使用生活留用地作为宅基地分配和建设时，往往只是做了局部的简单规划，而没有经费做全村整体的规划来统筹和指引村的建设和开展，对市政根底设施和公共效劳设施考虑往往缺乏，集体生产留用地与宅基地资源缺乏长远规划。因此，土地的利用、确权尚未完成，土地的利用规划和建设规划滞后，农村集体生产留用地的建设与宅基地的建设难以在规划的指导下实施，出现混乱的状态在所难免。 目前，在新农村建设中已意识到这个问题，并致力于扭转局面。2023年启动并完成了全市21条试点村的规划编制，今年又方案推动54条行政村的新农村规划编制工作，并拟在总结试点村规划及其实施经验的根底上，202223年底前完成全市121条行政村的新农村建设规划。但是对平沙、红旗两个华侨农场，未列入新农村规划编制中。 （二）农村集体土地流转和宅基地建设缺乏相应可操作的配套政策。 对中华人民共和国土地管理法、XX省集体建设用地使用权流转管理方法和XX市土地管理条例的实施，政府没有出台相应的实施细那么，土地流转没有得以实施。在宅基地建设上，从1999年起。我市主XX县区范围内根本上停止了村民住宅报建，斗门改区后也停止了报建。停止至今，一直没制定出可操作的配套政策。集体建设用地使用权有流转的需求，宅基地建设有迫切建设的需要，但流转、报建缺乏可操作性，只堵不疏，没有畅通渠道，势必会出现自主违章的建设。 （三）查处违章建筑执法操作较难。 过去，由于法律、法规不健全，对正在建设过程中的违章抢建实施强制撤除缺乏法律、法规的支持，申请法院强制执行又失去时效性，客观上造成一些违章建筑的历史问题。XX市相对集中行政处分权条例实施后，虽然赋予了执法人员强制撤除违章建筑的权力，但村民报建的合理需求得不到满足，对立情绪严重，执法难度大。执法手段缺乏，不具备足够有效的强制力，当遇到暴力抗法事件时，执法人员的平安没有保障，影响执法力度。新修订的XX市规划条例中虽有了明确的罚款条款（如九十四条），但操作起来也难于落实（需有关部门核定出“全市平均建筑安装造价〞，难及时作出处分决定）。行政执法力量薄弱，部门协同配合力度不够，加上近年来执法体制的不稳定，给执法也带来了一定的影响。 （四）国家的土地法和XX省人民政府的集体建设用地使用权流转管理方法以及XX市的土地管理条例有不一致的地方。 国家土地法第六十三条规定“农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或出租用于非农业建设〞，也明确规定农民集体所有的土地必须征为国有后才能出让。这里所指的集体土地不知是否含括了农村集体留用的生产建设用地和生活建设用地。XX省人民政府公布的20230号令关于集体建设用地使用权流转管理方法，明确规定和标准了建设用地使用权的出让、出租、转让、转租和抵押，允许在该方法标准下流转。而XX市土地管理条例第四十九条规定，“农民集体经济组织不得将本村的集体建设用地使用权转让或抵押〞。因此，对国家的法律如何理解实施，对省政府的流转管理方法如何贯彻执行，对XX市的土地管理条例如何理解执行并作出相应的实施细那么，还需要相关部门的研究，理出既不违背上位法，又有利于提高集体建设用地的利用率和产出效益的可操作的方法来。这点也是当前影响我市集体用地流转的一个原因。佛山、XX县区的经验告诉我们，按省政府的20230号令实施并作出相应的实施细那么，已取得了较好的效果。 （五）城中旧村的改建既有政府职能管理和政策引导问题，也有村民对改建政策不理解和过高补偿要求的问题。 政府在管理上设立了旧村改建领导小组，但下设的办公室是XX县区的改建办，这样的协调机构难于行使政府的管理职能，遇到问题时，靠向市领导报告和商请有关规划、建设、行政执法等部门的配合，对解决拆迁补偿纠纷的行政裁决和依法强制拆迁也难以实施。对类似延迟未拆，但签了合同又付给了村民几年租金，或已拆并被搬迁（如长沙工业区2022年5月市旅游路建设市政府要求长沙工业区马上搬迁，但后来调整又不需撤除，但厂区厂商已在规定时间全部搬走并已撤除了局部建筑，市有关部门未作任何补偿）但又未获得任何补偿的，政府在制定“拆一免几〞的政策时，未作出相应的优惠政策引导。加上村民对改建政策不理解，额外要求对宅基地或村集体土地作出补偿；有的村民对补偿要求过高超出改建政策标准；违章大户利益得不到满足，阻碍或煽动其他村民不予配合；几年的拖延，村民认为市场价值升高，提出了更高的补偿要求。这些都在不同程度上影响了旧村改建的推进。 三、建议意见 农村的留用地，是解决被征地农民长远生活的重要保障。一方面用于开展集体经济，提高农民的生活水平并使农民生活长久有保障，另一方面用于解决农民住房问题，建设好社会主义新农村。因此，在解决集体建设用地流转和宅基地建设问题上，要紧紧围绕增强农村集体经济开展能力和保障好农民的生活来研究制定我们的政策。针对我市存在的一些问题，按照有关的法律、法规，借鉴佛山、XX县区的经验，提出了如下一些意见和建议： （一）坚持规划先行 规划是龙头，规划是根底，规划也是关键。无论是城市总体规划、土地利用总体规划和新农村建设规划还是城镇建设规划，规划编制工作都要走在各项工作的前面。坚持规划先行，要解决好以下几个问题：一是加大经费投入问题。二是解决好零星的生产、生活留用地的整合，