2023年基层信访“内卷化”社会反作用于国家的研究.doc

基层信访基层信访“内卷化内卷化”：关于社会反作用：关于社会反作用于国家的研究于国家的研究 打开文本图片集【摘 要】关于社会对国家的反作用，现有的理论范式主要是马克思主义社会与国家的辩证关系和“俘获国家”理论。但前者只是概括性的理论，对于社会反作用于国家并没有详细论证，也没有解释社会反作用的机制和原理；后者毋宁说是利益集团理论的政治实践，而不是社会本身反制国家。本文在检索了近年来关于信访研究的代表性文献基础上，论述了信访的国家主义视角，并以社会对国家的反作用为分析框架，揭示基层信访“内卷化”的客观事实、外在表现和内在机制，最后提出了内卷化的本质要义存在于国家被社会捕获的总体趋势。【关键词】基层信访；内卷化；社会反作用；社会捕获国家【中图分类号】D035；D669.6【文献标识码】A【文章编号】1009-4997（2015）03-0041-11 引言：信访潮 本文基于对 A 市 B 区信访局及信访工作的实地调查，前后持续共计 4 个多月的时间，获得了大量的信访数据和访谈资料。调查样本 B 区属于 A 市的中心城区，下辖 8 个街道，体量较大。近几年来，B 区经济发展一直保持较快发展的趋势，城市建设和投资增量明显。与此相对，B 区的信访总量居高不下，在全市信访排名统计中一直处于前列，信访维稳工作高位运行。前期的调查分析了经济社会发展相伴相生的“信访潮”现象，无论是地方政府还是访民都为此付出极大代价。2014 年 5、6 月两月全部共计 59 项信访的访谈和实地调查。在统计中，笔者将信访反映内容主要分为：信访征拆迁安置及相关、劳动纠纷、涉法涉诉、市政管理和公共服务类、涉诉涉法类。考虑到问题的高度相似性，具有同源同根，与当今地方政府普遍的土地财政模式相关，故将农村土地征收、城镇房屋拆迁和安置房相关问题划入“征拆迁安置及相关”一栏统计口径；将市政工程引发的问题和反映城市管理的问题划归“市政管理”一栏统计口径；将涉及异地准生证办理、环境污染投诉、低保申请等划归公共服务类统计口径；将经济纠纷、医疗纠纷、刑事案件上访划归为涉法涉诉类。其中，征拆迁类占据信访案源的绝对多数，达到 67.8%之多，这一数据也与 20132014 年进京“非访”数据相互印证。笔者认为“征拆迁安置及相关”类因素已经成为 B 区当下首要高发的信访源，两组数值很相近并非偶然，具有极其相关性，已经充分说明了这一观点。因此我们得出结论，信访潮是真实存在的，它是经济社会发展相生的大量同类问题和诉求的集合。表 1 B 区 2014 年 5-6 月份信访案件归类表 注：数据整理来源于实地调查整理。制度是“通过建立一个人们互动的稳定结构来减少不确定性”，1（P7）从而减少衡量、实施、监督的成本。在信访潮中，政府完全可以基于同类性质的信访案源集中答复、统一处理，却以单个案例的形式展开工作；访民也可以通过联合来提高议价能力、减少议价成本。联系历史，我们发现诸如文革大规模的平反运动等高度同质化的社会面问题，也没有出现相关的统一处理和联合议价形式，而是通过 20 万干部以个体的形式来处理，消耗了无数的资源。与此相反，国家能够在经济上创造了“合作社”制度，通过联合处理减少了交易费用（包括衡量、实施和监督等要素），“国家不再跟农户发生直接的粮食关系。国家在农村统购统销的户头，就由原来的一亿几千万农户简化成了几十万个合作社。这对加快粮食收购速度、简化购销手段、推行合同预购等都带来了便利”。2（P261）信访制度对国家认受性、3地方政府行政成本、访民的利益诉求而言，弊端都是相当明显，信访制度中很少有“赢家”。那么如何解释信访低效高位运行几十年？基层信访是否存在内卷化？内卷化的要义和本质是什么？一、信访的国家主义叙事逻辑 关于信访的研究文献，主要是以国家主义的视角为切入点，国家的“潜在自主性”统摄了制度建设和社会自身。在“国家-社会”视角下，基层信访也秉持国家主义的叙事逻辑。国家政权建设的需求创设了信访制度，同时也塑造了信访制度的阶段性特征。信访的国家主义的视角，不仅决定了访民的利益诉求机制和行为偏好模式，同时也决定了地方政府的信访治理机制。即使抗争性的视角，也是由国家主义主导和塑造。（一）历史的视角：组织和功能的路径演进 信访在新中国的政治发展中一直扮演着特殊的角色，信访制度也从单纯的来信来访“辅助政制的范畴”4演变为基于大信访制度的“信访政治”5。信访制度组织和功能的路径演进如下：1.对官僚体制的制约向科层制本身嬗变 信访作为一项制度设计，源于上个世纪 50 年代。1951 年 5 月 16 日，毛泽东同志批示关于处理群众来信的报告文件时指出要重视人民群众的来信，“要给人民来信以恰当的处理，满足群众的正当要求，要把这件事看成是共产党和人民政府加强和人民联系的一种方法，不要采取掉以轻心置之不理的官僚主义的态度。”在随后制定的五四宪法第 97 条中明确规定“中华人民共和国公民对于任何违法失职的国家机关工作人员，有向各级国家机关提出书面控告或者口头控告的权利。由于国家机关工作人员侵犯公民权利而受到损失的人，有取得赔偿的权利。”从毛泽东同志的批示和五四宪法文本中可以看出，信访制度的设立初衷就是为了正确处理好“干群关系”。通过体制外的来信，中央和地方各级政府可以充分了解社会民情和舆情，防止官僚体制的固化和僵化，“有效地克服地方官僚主义，对党和政府的工作实施外部监督”。61951 年 6月 7 日，政务院制定了关于处理人民来信和接见人民工作的决定，规定“县（市）以上各级人民政府均须责成一定部门，在原编制内指定专人，负责处理人民群众来信，设立问事处或接待室，接见人民群众，领导人应经常进行检查和指导。”中共中央虽然设立了信访制度，但并没有出现机构化、科层化的设置，大部分情况下由办公室工作人员一身二职。虽然如此，但是信访制度设立后便迎来了两次信访潮，“三反五反”和文革中的“冤假错案”，1957 年中央办公厅受理来信 15.5171 万件，接待来访 6791 人次，国务院秘书厅受理信访 12.7559 万件次。文革后大规模的平反运动中，“中央信访工作机构 1979 年受理的来信来访高达 127 万件（人）次。”7（P230-272）1979 年 11 月，邓小平作出重要指示，中央成立了“中央机关处理上访问题领导小组”。但这一领导小组并非是常设机构，随着拨乱反正的结束而解散。