2023年浅层地热资源开发法律规制的思考.docx

浅层地热资源开发法律规制的思考 1浅层地热资源法律属性问题 1.1问题所在：资源法律属性模糊 目前，我国已经将地热能归入矿产资源分类细目中，将其作为矿产资源进行法律规制。早在上世纪90年代，XX省、XX省就针对地热能出台了地方性政府规章，2023年XX省出台了XX省地热资源管理条例。此外，XX省XX市、XX省XX市、XX省XX市等也纷纷出台了标准性法律文件。但在仔细研读这些法律文件后，不难发现，XX省、XX省、XX省、XX省XX市等地都认为浅层地热资源是一种水资源而非矿产资源，而XX市、XX省XX市等地却将其作为矿场资源进行规制。由此可见，各省市对浅层地热资源究竟作为水资源还是矿产资源进行规制是存在较大分歧的。观点一：将浅层地热资源规制为水资源。持此观点的主要是XX省、XX省、XX省、XX省XX市。其中，XX省、XX省、XX省的地方性立法都对地热资源的温度加以限定，仅对25℃以上的地热能具有法律约束力，将25℃以下的浅层地热排除在法律规制之外，并且XX省、XX省、XX省针对地热能的地方性立法条文第1条仅将中华人民共和国矿产资源法等有关矿产规制的法律作为立法的唯一依据，并未出现与中华人民共和国水法相关的法律条文，那么就可以肯定，XX省、XX省、XX省将浅层地热资源排除在矿产资源之外。无独有偶，就XX省XX市政府2023年5月31日印发的XX市地热水资源管理暂行方法而言，仅从名称上判断，该市并未将地热资源和水资源进行明确区分，而是将两者进行简单相加进行立法。此外，该标准性法律文件通篇并未根据温度对地热资源进行分类，说明该方法对浅层地热资源是具有一定约束力的。更有力度的证据是该暂行方法的第1条将中国人民共和国水法作为立法的首要依据，并且立法依据中有4个与水资源规制有关的法律文件。由此，XX省XX市将浅层地热资源主要看作水资源进行规制。最后，除了上述标准性立法外，原国务院地质矿产部在对XX省地质矿产局的回复中说明，地下淡水是在25摄氏度以下的，该回复更加直接有力地证明浅层地热资源的水资源法律属性。观点二：将浅层地热资源规制为矿产资源。持此观点的主要是XX市、XX省XX市。其中，XX市印发的XX市地热资源管理方法没有根据温度对地热能进行分类且该地方政府规章是以中国人民共和国矿产资源法为依据而制定的，说明以规制矿产资源为内容的XX市地热资源管理方法并不排斥浅层地热资源。而XX市地热资源管理方法更为直接地将浅层地热资源作为矿产资源进行规制，从该方法第1条即可以断定该方法为标准矿产开发利用的法律文件，该方法的第2条第2款明确将浅层地热资源纳入规制范畴，直接确定了浅层地热的矿产资源性质。综上，我国各地对浅层地热的认识存在较大分歧，即使位于同一省份的XX市与XX市对浅层地热资源属性的认知也存在截然相反的观点。法律属性模糊会导致我国政府部门对浅层地热资源认识不清进而出现管理混乱，例如，由于未能准确定位地热能的属性，上世纪90年代至今XX省XX市的地热管理经历了水资源管理部门和矿产资源管理部门交替管理的现象，造成了地热管理的无效率。因此，浅层地热资源属性的清晰认知是对其开发有效规划与规制的前提根底，我国立法必须予以重视。 1.2解决对策 为了在全国范围内统一对浅层地热资源的属性进行正确定位，笔者建议通过完善现行法律或者行政法规的方式对浅层地热资源的属性进行详细阐述，具体可以从立法模式与立法内容两个方面予以展开。一是立法模式的选择。其一，可选择通过法律进行解读。在此种情形下，笔者认为可为中华人民共和国矿产资源法添加附件，在附件中对矿产资源中的地热资源进行详尽表述，对将浅层地热归入矿产资源做出直接或者间接的规定；其二，可选择行政法规作为补充对象。建议在中华人民共和国矿产资源法实施细那么的现有附件中对地热资源进行解释，以更好地标准、指导地方立法。比较两种立法模式，中华人民共和国矿产资源法附件属于法律的一局部，虽然其效力高于作为行政法规的中华人民共和国矿产资源法实施细那么的现有附件，但两者均非地方立法，所以笔者认为在实践应用过程中，两种立法模式在作用与效果上的差异应该不会太大，从这个角度来说，以上两种立法模式均可采用。然而著名的经济学家科斯曾经指出：“初始权利配置的不同将会产生不同的社会产值，配置权利时应该选择恰当的方式以减少本钱来增加社会效益。〞因此为了节约社会有限的可供消耗的社会资本，笔者更倾向于在中华人民共和国矿产资源法实施细那么的现有附件根底上对地热资源进行有效解释，而非重新制定中华人民共和国矿产资源法附件，否那么会重复消耗资源，造成资源的浪费，增加社会本钱。二是立法内容确实定。在立法实践中，可以选择两种模式来界定地热能的法律属性，列举法和下定义法。其中，列举法指的是借助地热资源具体特定的表现形式来界定地热资源的方法，如美国亚利桑那州地热资源直接利用与开展管理规那么认为地热能包含四种情形，分为：（1）所有通过地热过程而获得的产品，包括热水、热卤水等；（2）由水所产生的蒸汽、热水、热卤水或人工植入地热结构中流体、气体；（3）在地热构造中发现的热与相关能量，包括人工植入的热；（4）所有除矿物燃料、氦气外的和地热蒸汽、热水、热卤水有关的矿物质。由此可见，该州的地热能涵盖的范围十分广泛，且并未依据温度对地热能进行分类，间接说明浅层地热资源是一种地热能，是矿产资源的一类。但是列举法具有一定的局限性，不能总结出地热资源的本质特征而且缺乏预见性。另一种是下定义法，具体是指通过简洁明确的语言对地热能的本质特征进行概括与总结的方法，如美国犹他州地热资源直接利用与开展管理规那么认为作为地热流体的水和蒸汽必须在120℃以上，此种方法较列举法能够更为清晰地明确地热资源的属性，但该种方法较为抽象，可能造成普通公民理解困难等问题。综上，我国立法既要积极借鉴美国亚利桑那州和犹他州先进的立法经验又要充分考量两州立法内容的缺陷。笔者建议我国在厘清地热资源属性时要将列举法与下定义法相结合，首先使用下定义法对地热资源的本质特征进行概括总结，然后通过列举法进一步具体化地热资源类型，并且利用兜底条款来平衡列举法的短视缺陷，否那么随着时间的推移、经济的快速开展，立法的稳定性受到冲击。 2浅层地热资源技术性法律标准问题 2.1问题所在：技术性法律标准匮乏 “在结果尚未明确的情况下，我们所要做的是尽量保证过程、细节的全面与公开〞。作为一种新型能源，为了保障浅层地热工程的平安、质量与效率，浅层地热资源开发过程中的每一个步骤、每一程序都至关重要，鉴于此，技术性法律标准作为最正确路径，能够为浅层地热工程设定严格标准与程序要求，指导和标准浅层地热工程从抽象到具体、从规划到实践的通路，为其开展提供必要的技术、平安保障，确保预期效果与后果的统一与协调，从而确保浅层地热的健康可持续开展。然而，通过对我国现有立法的考察与梳理，不难发现，我国并没有意识到技术性法律标准的重要性，不管是可再生能源还是石油、天然气等常规能源，技术性法律标准均少之又少。仅国家发改委在2023年发布的可再生能源产业指导目录可称之为可再生能源开发利用的技术性标准，但仍不属于法律标准范畴，缺乏强制力，而且该文件仅第４局部简略地阐述了地热能发电与热利用的技术要求，所规定的技术要求也仅为地热能开发利用的一肢半节，难以在实践中具体指导浅层地热资源的开发与利用。简言之，我国目前缺乏浅层地热资源的技术性法律标准，而这种缺乏会直接造成浅层地热资源开发利用具体操作过程的技术标准的缺失，如钻井、预防井喷、注入井等环节就难以进行有效规制，很可能造成工程设计与施工标准的不标准现象，导致地面下降、热污染等环境问题。为了保障浅层地热资源循环开展模式，必须提供法律支持。浅层地热资源的技术性法律标准是其循环开展的重要保障，因此，技术性立法势在必行。 2.2解决对策 技术性法律标准的粗陋制约着我国浅层地热资源的质量与效率，笔者建议提高技术性法律标准的位阶，通过制定法律或者行政法规的方式在全国范围内对浅层地热工程进行统一有效的规制。在具体内容方面，建议借鉴美国犹他州的技术性法律标准对浅层地热工程进行全方位的规制。一是明确立法目的。立法目的是一部法律宣示价值取向的概括性条款，其能够有力地说明立法精神，为今后司法解释工作的开展提供标准，为执法者提供标杆，使执法路径与立法目的相吻合，因此笔者认为立法目的不可或缺。如美国犹他州的技术性法律标准首先明确了立法目的，将其表述为保卫生命健康权、财产权、公共利益以及促进经济开展。在充分借鉴犹他州技术性法律标准的根底上，建议我国在设定技术性法律标准的目的时，要充分考量各方利益，并对相关利益进行合理排列组合，尤其在顺序安排上，要准确地说明利益的先后顺序，以防止各方利益发生冲突时难以抉择又缺乏规制引导而造成的为难局面。二是解释专业名词。技术性法律标准较一般法律标准而言存在着诸多地热领域的专业词汇，如不对这些专业词汇在法律标准中加以充分解释，就会造成理解的晦涩以及分歧，使法律的普遍性的特征大打折扣。如在美国犹他州技术性法律标准中，其主要对预防井喷设施（bope）、完井（competition）、钻井记录（drillinglogs）、注入井（injectionwell）等专业词汇进行了下定义解读。笔者建议我国在制定技术性法律标准时，应在充分调研考察并借鉴犹他州先进的立法经验的根底上，具体问题具体分析，适当增加或者减少下定义的项，最终到达能有效指导浅层地热工程高效率、高质量运作的目的。三是细化具体法条设计。首先，钻井局部的技术性立法，笔者建议通过行政许可程序以及民法中担保制度对钻井进行有效规制。在行政许可程序中，主要规定申请人如为了开发浅层地热而钻井，必须向有关行政主管部门提交书面申请，申请书必须载明操作方案，该方案应当包括井的位置、布局、井的序列、使用的设备、预期深度、地质情况、固井与套管、预防井喷设备与测试、环境考量以及应急方案等根本内容。申请批准后，为了保障钻井有序、平安的开展，笔者建议通过民法中的担保制度对申请人进行有效约束，即申请人需要向政府提供履约担保（suretybond），这项担保在所钻井被废弃之前保持有效状态且工程转让不影响担保的效力。其次，注入井局部技术性立法，笔者建议通过环境影响评价制度对技术标准加以限定。具体是要求工程所有人在打注入井前必须向有关环境行政主管部门提交环境影响评价书，申请书应包括对地热储集层和其他自然资源的环境影响评估报告、当前储集层的条件、注入的方法、注入液体的种类以及每日注入液体的数量等内容。有关部门在接受申请后，应通知申请人按照特定方法对套管的完整性进行测试并在测试前48小时通知有关环境行政主管部门，以保障政府现场监督方式的实现。当申请和测试通过后，相关国家主管部门的工作人员需定期到现场进行考察，如果工程未按照要求进行注入井作业，那么接受申请的环境行政主管部门就应责令停止作业，撤销同意钻井的申请。最后，档案记录部门技术性立法，笔者建议工程所有人或者操作人员必须准确记录完整操作过程。具体可以借鉴美国犹他州的技术性立法，将记录主要分为核心记录和历史记录两局部，其中，核心记录主要记录岩性特点、构造深度、温度、化学成分、流体的化学、物理特点，而历史记录那么要求按照时间顺序对完井前的重要程序进行记录，包括每一个重要操作步骤和每个过程使用的设备。另外，除以上两个主要记录外，还要做好其他的相关数据记录以及生产记录，如记录的内容涉及商业秘密，应该在记录中予以特别说明，在信息公开环节可做不公开处理。 3浅层地热工程监管问题 3.1问题所在：专门监管机构缺失 理论而言，浅层地热资源通过回灌是可以再生的，但一旦后期回灌缺乏监管，工程开发主体可能就会出现逐利而无视环境保护问题，最终可再生的链条就会被切断。再者，作为一种新型能源，其早期的开展状况往往会为后期开展奠定基调，如果在初期开展中因缺乏监管而造成工程质量偏低，那么在今后的开展中，工程开发主体大多会形成思维惯