2023年产业扶贫与扶贫产业化.doc

产业扶贫与扶贫“产业化 　 产业扶贫与扶贫“产业化 　邢成举 　 ：产业扶贫作为我国扶贫开发工作的重要战略,其发挥的积极意义和正面功能获得了广泛的认可。但不可否认的是,产业扶贫的实施过程中却出现了扶贫产业化的现象。所谓的扶贫产业化意味着产业扶贫的资金、资源和项目变成了扶贫工作参与主体谋取个体或部门利益的资源和资产,且具有利益一致性的主体之间还形成了俘获产业扶贫资源的配合关系。产业扶贫中扶贫产业化的出现源于扶贫工作中核心主体基于现实自身利益的考量,同时还与扶贫工作面临的结构性困境有关。扶贫工作必须积极应对扶贫产业化现象的出现,以扭转其对扶贫工作带来的不利局面和后果。 　自2023年, 产业扶贫被作为开发式扶贫的构成内容被提出之后, 其已经成为我国扶贫领域非常重要且较为有效的一种扶贫工作方式。不少研究对产业扶贫的现实功能及其对扶贫的积极影响进行了分析和讨论[1-5], 也对产业扶贫的模式进行了总结归纳[6-9], 通过这些考察和探讨, 我们确实能够发现产业扶贫在推动扶贫工作方面发挥的积极作用, 也能够看到龙头企业等组织在产业扶贫中扮演的重要角色[10-12]。不过, 不可防止的是, 在产业扶贫的大量实践当中, 产业扶贫也出现了多方面的目标偏离与实施过程扭曲[13]。最为突出的问题就是与产业扶贫相关的几方主体将扶贫资源、资金和项目视为实现小团体或是个体利益的私人资源, 且在这个过程当中, 相对强势的地方政府、农业龙头企业和大户等结成了分割扶贫资源的利益联合体, 最终导致产业扶贫项目、资源和资金异化为攫取部门和个体利益的重要“产业〞。已有的研究针对这些内容进行的讨论和分析相对较少, 而本文那么是有针对性地开展了相应的调查研究。本文所使用的资料来源于对广西产业扶贫示范项目工程所开展的问卷调查和实地访谈。 　一、产业扶贫的地方实践———广西的介绍 　为进一步提升贫困地区产业造血能力, 引领贫困群众加快脱贫增收步伐, 广西壮族自治区区委和区政府做出决定, 在“十二五〞期间重点推进广西“十百千〞产业化扶贫示范工程建设, 这是广西在扶贫攻坚新阶段提出的产业扶贫重要举措。从2023年启动实施到2023年, 该工程已在项目县扶持了169片产业扶贫基地, 培育壮大了一批龙头企业, 贫困户的收入也获得了增长。广西产业扶贫工程所取得的成绩是值得肯定的, 但是其实践过程中呈现的问题也是不容无视的。只有解决了实践层面遭遇的问题, 产业扶贫才能获得更大的成效, 扶贫开发才能更加标准和科学。 　广西贫困人口的覆盖面较广, 而产业扶贫资金却相对紧缺, 一般扶贫产业比拟分散, 贫困村产业根底薄弱, 开展扶贫产业面临多重难题。具体来看, 其表现在以下几个方面:在资金上, 产业扶贫资金分散扶持贫困户, 每户扶持的最高限额是3 500元, 扶持力度较小, 加上许多地方在有限的扶贫资金约束下, 设置产业扶贫项目过多, 覆盖过广, 单个项目获得的资金投入相对有限, 对项目所在村投入低, 实际效果形同“撒胡椒面〞。在政策上, 由于村里局部群众不是贫困户, 无法享受政策资金扶持, 开展扶贫产业的群众根底出现了分化, 甚至还面临着来自局部群众的阻碍。在产业规模上, 许多产业扶贫项目无法形成连片开发和整屯整村参与, 难以形成规模和市场。在组织体系上, 龙头企业、合作社、能人等的带动作用还没发挥出来, 农民组织化的程度还不高, 许多在村屯实施的项目缺乏对农户的有力组织和引导, 甚至还出现了龙头企业和专业大户与贫困户争利的情况。 　2023年, “十百千〞示范工程共投入财政专项扶贫资金5 000万元, 16个项目平均能获得312.5万元的扶持;2023年共投入财政专项扶贫资金7 100万元, 25个项目平均能获得284万元的扶持;2023年共投入财政专项扶贫资金12 000万元, 40个项目平均能获得300万元的扶持;2023年共投入财政专项扶贫资金14 500万元, 47个项目平均获得308万元的扶持;2023年共投入财政扶贫资金12 300万元, 41个项目平均获得300万元的资金扶持。客观上看, 广西在2023年到2023年针对产业扶贫项目的投资力度是比拟大的, 这些项目也实现了对广西范围内主要贫困县的覆盖。自2023年启动实施以来, “十百千〞产业化扶贫示范工程, 已扶持了160多个项目。 　二、产业扶贫资源的配置———基于制度和实践的分析 　因为产业扶贫项目扶持资金的有限性, 所以广西采用了竞争招标式的方法来进行项目立项。在每年的年初都会有省级扶贫主管部门制定并印发产业扶贫示范工程项目申报指南, 县 (市) 级扶贫部门将该文件传到达各乡镇, 再由各乡镇传达给贫困村。县级扶贫部门对各村、各乡镇申报的产业扶贫项目进行筛选, 通过筛选的产业扶贫项目将会被转送至广西壮族自治区扶贫办, 最终省级扶贫部门会通知初步入围的项目所在县扶贫办参与项目的竞争和辩论, 以最终确定省级产业扶贫示范项目。 　(一) 产业扶贫项目申报的制度分析 　示范项目的申报和竞争过程中, 有五条重要的地方标准, 我们重点分析其中的第二条、第三条和第五条标准: 　第二条:项目限于种植业 (含低改) 和养殖业, 每县只能申报1个项目, 申报项目必须有龙头企业或其它经济组织 (以下简称企业) 带动。申请连续扶持的期限为:种植业3~5年, 养殖业2~3年。 　第三条:项目必须有科学、合理的项目规划, 项目区域以贫困村为主。其中, 国家扶贫开发重点县项目覆盖的贫困村占项目区域内行政村的60% (含60%) 以上, 自治区扶贫开发重点县项目覆盖的贫困村占项目区域内行政村的40% (含40%) 以上。覆盖扶贫对象1 000户以上, 属于种植业项目的要求面积相对集中连片在1 000亩以上。 　第五条:参加项目竞选的县必须出具县人民政府县级财政配套资金和县直部门整合投入资金承诺书。承诺的县直部门整合资金必须到达项目所申请中央、自治区财政专项扶贫资金的30%以上。县级财政配套资金用于项目工作经费必须到达项目所申请中央、自治区财政专项扶贫资金的3%。 　在以上内容中, 我们可以清楚地看到, 广西针对产业扶贫示范工程申报和竞争所制定的明确标准, 对这些制度性文本的分析, 可以让我们得出三点认识: 　第一, 在政府的产业扶贫工程设想中, 龙头企业或是其他经济组织扮演着十分重要的角色, 因此才有了制度层面提出的“申报项目必须有龙头企业或其他经济组织带动〞的规定。这样的一种规定为产业扶贫背景下的龙头企业赋予了特殊的地位且提出道义责任。而正是这种对龙头企业的重视也引发了扶贫“产业化〞的困境。扶贫工作对于龙头企业赋予的责任, 只能是一种道义层面的引导和建议, 一旦龙头企业获得扶贫资金后不履行自己带着贫困人口脱贫致富的责任, 地方政府很难追究企业的责任。 　第二, 产业扶贫项目限定在种植业和养殖业范畴内, 且对产业扶贫的空间覆盖规模做出了明确的规定, 即国家级贫困县要覆盖项目行政区域内60%以上的行政村, 而省级贫困村需要覆盖40%以上的贫困村。这样的规定看似合理, 实际上那么充满内在矛盾。首先, 贫困户在村庄内的分布具有分散性的特征, 而贫困村在一定行政区域内的分布也具有分散性, 因此要实现种植业连片规模1 000亩以上并不容易。为了实现连片, 在产业扶贫过程中就必然会出现中等收入农户、富裕户也被允许参与到扶贫项目中来的情况。而大量中等收入农户和富裕农户的参加会让针对贫困户设定的户均3 500元的扶贫资源难以落实, 因为享受产业扶贫政策的农户数量大大增加了。这样的情况在客观上导致贫困户获得的扶贫资源明显萎缩或者是被排斥在了产业扶贫项目外。任何产业扶贫项目都需要一定的经济根底, 而所获产业扶贫资金的减少那么让参与项目的贫困农户显著减少。 　第三, 制度规定, 参与产业扶贫示范项目申请的县必须提供扶贫项目县级财政配套资金以及县直部门项目整合资金投入的承诺书, 且明确要求县直部门整合的资金投入必须到达申请中央、省级财政扶贫资金的30%以上。从调动地方政府扶贫工作积极性和责任的角度看, 这样的规定并没有什么不当[14]。但是考虑到贫困县财政的实际情况, 这样的规定就显得不够合理了。申请项目的多数贫困县并没有什么财政收入, 财政资金多来源于中央和省级财政的转移支付, 因此很多贫困县难以提供扶贫项目所要求的配套资金。因此, 在实践中, 我们看到, 即使县里出具了相关的承诺书, 但在项目实施时, 这笔配套资金通常难以及时到位。要求县直部门进行资金整合以投入产业扶贫项目, 有利于解决扶贫资金分散和扶贫资源多头管理的困境, 但以部门化权力为核心的县级职能部门并不愿意出让自己对管辖领域内项目资源的控制权, 且很多的项目资源分配与安排要听从上级职能部门的意见。因此, 要求县级直属部门整合30%的资金来投入产业扶贫项目, 同样是捉襟见肘。 　(二) 基于实践的产业扶贫项目配置 　根据我们的统计和分析, 2023-2023年, 广西“十百千〞产业化扶贫示范工程扶持的40个项目中, 种植类项目有33个, 养殖类项目有5个, 种养结合 (桑蚕) 项目有2个。种植类项目共投入资金42 480.36万元, 其中财政扶贫资金占总投资的34.99%;地方配套资金占总投资的11.80%;企业自筹资金占总投资的9.41%;群众投工投劳折算资金占总投资的43.80%。养殖类项目共投入资金13 451.63万元, 其中财政扶贫资金占总投资的19.71%;地方配套资金占总投资的3.04%;企业自筹资金占总投资的0.6%;群众投工投劳折算资金占总投资的76.65%。种养结合类项目共投入资金2 837.25万元, 其中财政扶贫资金占总投资的41.37%;地方配套资金占总投资的2.64%;企业自筹资金占总投资的15.07%;群众投工投劳折算资金11 61万元, 占总投资的40.92%。资料显示, 2023年到2023年的每年度各类型产业扶贫项目中, 群众投工投劳筹集在项目全部资金中所占比重仍是最高, 财政扶贫资金所占比例居其次;在项目类型中, 种植类项目最多, 养殖类项目居其次, 种养结合类项目最少。从2023年实施至2023年, 项目累计投入扶贫资金5亿多元, 覆盖2 300多个贫困村的近16万贫困户, 已完成种植36.96万亩, 低产改造23.83万亩, 家禽养殖17.69万羽, 家畜养殖26.35万只, 淡水养殖4 200箱。 　如上文所述, 在三类产业扶贫项目中, 群众投工投劳折算资金占产业扶贫项目总投资的比例是最高的, 但是这种投资主要是以劳动的形式体现的, 在对群众投工投劳的折算中, 该局部的投入往往被高估, 其计算逻辑是, 项目总投资减去财政资金、地方政府配套和企业配套, 剩下的就是群众投入了。这样的计算并不科学, 但在实践中却非常普遍。即使不采用这样的计算方式, 群众的工价可能被高估, 其目的都是为了显现出地方政府有能力做好产业扶贫示范项目。需要注意的第二个内容是, 在三类产业扶贫项目中, 财政资金占项目总投资的比例都远高于地方政府财政配套资金。这意味着, 我们在上文中提及的要求地方政府提供项目配套资金和整合资金投入的要求并没有完全实现, 这也在客观上展现了地方财政的窘迫。在广西壮族自治区2023年的产业扶贫项目工作通报, 我们看到, 截止2023年年底, 缺乏50%的项目的资金拨付到达了90%。上文需要我们注意的第三点内容是, 三类项目中企业筹集的比例与地方政府财政配套资金的比例差距不大, 在种养结合类项目中, 企业筹集比例远高于地方政府配套资金的比例。这意味着依托龙头企业带动的产业扶贫项目模式也需要参与企业一定比例的投入, 这有利于企业充分挖掘财政扶贫资金的使用效率, 也形成对企业的内在鼓励。但令人担忧的是, 企业对扶贫项目的投入会导致其更加看重项目的控制权和收益权, 这样就会导致贫困户难以从产业扶贫项目中受益。而在实践当中, 也确实出现了这