2023年民族工作法治化发展的法理学思考.docx

民族工作法治化开展的法理学思考 一、问题的提出 习近平总书记强调。要顺应历史趋势，用法律来保障民族团结，增强各族群众法律意识，把推进民族事务治理法治化做深做实。这说明，在新时代背景下，党和政府高度重视民族工作法治化开展是推进我国全面依法治国和法治国家建设的必然所需，以法治精神推动民族工作走向法治化是当前和今后做好民族工作的新常态，这既为民族工作提供了优越的政策环境，又为研究民族工作法治化开展留下了实践空间。可见，民族工作法治化开展程度对促进民族地区社会治理法治化建设具有不可替代的根底性作用[2]。因此，研究民族工作法治化开展已成为国内专家学者关注的热点。当前，在民族工作的具体实践中还存在各种问题。从国家机关工作人员来看，他们在开展民族工作时所表达的法律意识比较淡薄，通过法律规制民族事务的能力不强，不能有效阻止一些侵权、越权行为的发生，贯彻落实民族法律法规的执行力度不够，民族工作的法律保障机制和法律监督机制有待健全。从民族地区的群众来看，一些少数民族群众因不懂法和不守法产生的各类社会矛盾和纠纷问题逐渐呈现易发、高发趋势，民族工作的调整对象复杂，民族工作的调整范围广泛，符合民族工作所需的法律法规制度的根本内容有待修改与补充，参与治理的社会主体的行为不太符合法律所控制的范畴，民族地方的自治条例和单行条例的制定，没有精准地反映民族地方的实际情况，所立之法没有真正反映民族地区群众的利益诉求，等等。综合这些问题分析，民族工作法治化开展过程中涉及到如何理解“民族工作〞“民族工作法治化〞、民族工作法治化开展的可行性、必要性、合理性与合法性等问题，如何理解民族工作法治化开展的自身价值（内在价值）、它对民族地区社会开展的价值（外在价值）以及理解民族工作法治化开展的价值标准，如何从理论与实践角度通过一定的方法或手段研究民族工作法治化开展，如何推进民族工作法治化开展的内在与外在动力。鉴于此，笔者从法理学的研究视角认为需要从本体论维度理解民族工作法治化开展的根本内涵；从价值论维度理解民族工作法治化开展的价值依归、价值评价要素等应然性问题；从方法论维度对民族工作法治化开展过程中存在的具体问题进行理解，通过从学术理论和实践两个方面找出典型确实实可行的研究方法；从动力论维度提出影响民族工作法治化开展的动力因素。为此，本文从本体论、价值论、方法论以及动力论四个维度，试图构建研究民族工作法治化开展的初步逻辑框架。 二、民族工作法治化开展的现实情结 （一）强化民族法律法规的立废改释工作。以我国现行宪法为根底，以民族区域自治法为主干，以国务院及其各部门制定的与民族工作有关的行政法规、部门规章，各省、自治区、直辖市及较大市制定的与民族有关的地方性法规和规章，以及民族自治地方的自治条例、单行条例等为内容，培育民族法治意识，拓展法治思维，将落实法治精神到民族工作的各个领域。同时我们还要广泛征求少数民族和民族地区群众关于如何搞好民族工作的意见与建议，修订并完善与民族工作相关联的法律法规，突出民族法律法规体系的系统性、标准性和可操作性[3]（p385）。妥善处理民族工作法治化开展的稳定性与民族工作法治实践变动性的关系，厘清现行民族法律法规中存在的空白或缺陷，保持动态的、开放的理念，有针对性地在民族地区进行城市乡村的社会生活治理与根底建设、城市农村的生态资源及环境的保护、具有民族特色的传统与现代文化的保护、民族经济开展与民族经济的治理、民族地区公共效劳供给、行政管理与其他事项等方面所涉及到的单行条例需要加以修改、补充和完善，以保证民族法律法规体系的协调开展。 （二）严格民族法律法规在民族工作中的实施。十八大以来，党和国家极为重视民族事务工作，公布并实施了与民族事务相关的指导性文件，截止2023年底，通过对民族自治地方788件单行条例进行梳理，结果显示：以“条例〞名称的单行条例700件，约占民族自治地方单行条例的91%，以“方法〞名称的单行条例11件，约占民族自治地方单行条例的2%，以“程序规定〞“假设干规定〞和“工作规定〞名称的单行条例9件，约占民族自治地方单行条例的1.02%，以“变通规定〞、“补充规定〞名称的单行条例58件，约占民族自治地方单行条例的7.3%[4]。同时制定并修订了与公民密切相关的部门规章中国公民民族成份登记管李小红祁湘：新时代背景下民族工作法治化开展的法理学思考理方法等文件中，“自治条例〞20余部和“单行条例〞200多部[5]。这不仅为依法有效治理民族事务工作提供了标准化的依据，还为保护民族群众的合法权益提供了必要的法律保障。借助上述指导性文件和民族自治地方的法律标准性文件，我们还需要密切关注民众的教育与就业、生态环保、扶贫开发等根底设施建设，推进根本公共效劳均等化，力图解决好各民族群众在生产生活方面凸显的最直接和最关心的各类问题，让少数民族和民族地区群众共享改革开展成果，以保住根本、兜住底线为标准，促进社会公平正义。针对少数民族人口流动和异地就业的现实情况，我们要力争做好城市和散居地区的少数民族工作，整合其人口信息资源，构建效劳和管理各少数民族群众的信息平台，完善民族工作制度化、标准化和精细化。当然，对因不同民族因素而引发的人民内部矛盾，我们需要综合考虑，采取教育、协商与调解等与民族相适宜的特殊方法，采取政策、法律、经济、行政等手段化解矛盾，对极少数蓄意挑拨民族关系、破坏民族团结的违法犯罪，不管民族出身、民族信仰、民族宗教，都要依法处理[6]。因此，推进民族工作法治化开展，我们必须严格落实民族法律法规，突破法理困局，祛除具体操作中的法律冲突。 （三）培养高素质民族政法干部的法律意识。习近平同志关于民族工作的根本依据的思想，包括“做好民族工作关键在党、关键在人。〞[7]这说明：培养民族政法干部既要坚持党的领导，又要培养一批让少数民族和民族地区群众满意，具有“三个特别〞标准的民族政法干部。作为少数民族和民族地区的政法干部，一是要坚持党的领导。各级党委和政府要结合本民族实际，重视民族关系问题，其中主要领导干部要增强“四个意识〞，立足政治高度审视民族问题。各级党委和政府所辖的民族工作部门，要高度重视民族地区基层党组织建设，发挥社会治理的优势。二是要依法作为。少数民族干部和汉族干部两个群体构成了少数民族和民族地区干部队伍。在民族工作中党对这两个群体提出了“五条标准〞和“三个特别〞。这既表达了“共同性〞又表达了“差异性〞。为此，在少数民族和民族地区要加强政法干部队伍思想政治建设、业务能力建设，让他们正确掌握实施法律法规的能力，同时还要以社会主义核心价值观为引领，引导民族政法干部自觉担当，践行社会主义核心价值观的表率，解决好少数民族和民族地区“开展不平衡不充分〞的现实问题。在少数民族和民族地区“做好民族工作，少数民族干部是重要的桥梁和纽带〞[8]。 三、民族工作法治化开展的本体论维度 （一）民族工作法治化的根本内涵。要准确理解民族工作法治化开展的根本含义，首先需要明确“民族工作〞“民族工作法治化〞的概念内涵。 1.民族工作。“民族工作〞，这一概念包括以下根本内容：党和政府制定的民族政策以及如何贯彻落实民族区域自治制度，如何加速民族地区的经济社会开展，如何有效维护和加强民族团结，如何对民族分裂活动的打击等[9]（p375-379）。这些内容涵盖了新时期民族工作的主体、客体和根本任务。其主体包括在成认国家公权力部门作为核心主体地位的同时，还有中国共产党、人大、行政机关、政协、企事业单位、社会团体、普通公众等多元主体的共同参与；客体主要表达在以民族事务工作为对象的治理和效劳行为；根本任务就是维护国家统一和民族团结。党的十九大明确提出了做好民族工作的四个“纳入〞，提高了民族工作的战略高度，为我们做好新时代民族工作研究提供了政策依据。 2.民族工作法治化。从法理学的角度看，“民族工作法治化〞正默默实践并拓展法律的社会功能，本文将其提高到法治理论高度进行思考，不仅有利于推动社会对“民族工作法治化〞的理解与认同，而且更有助于在法学领域拓展“民族工作法治化〞的研究视野。通过对近年来专家学者对“民族工作法治化〞的研究成果进行整理与分析，笔者认为“民族工作法治化〞的根本含义可以归纳为七个方面：一是主张各民族共同繁荣与团结进步，民族不管大小（开展程度上下、人口多少）一律平等；二是实行民族区域自治制度，这是我国一项根本政治制度；三是保护和开展少数民族语言文字和文化；四是对少数民族正常的风俗习惯和宗教信仰的法律保障；五是对少数民族合法权益的法律保护；六是帮助少数民族加快经济社会开展；七是培养选拔使用高素质的少数民族干部。可见，所谓“民族工作法治化〞可以界定为，主权国家通过“法的主治〞而形成的，具有良好社会秩序的少数民族和民族地区，具有共同民族语言、共同民族信仰特征的社会群落，包含有少数民族和民族地区的各项措施和政策等要素，能共同实现法律的价值和法律的功能定位所组成的法的综合体[2023]（p39）。通过法律的形式确定促进民族地区经济开展的措施和相关政策等要素，制定和落实促进民族工作的法律标准体系，维护各民族群众的合法权益[11]（p21）。从该意义分析，民族工作法治化已经被赋予了法治理论意蕴和实践价值取向两方面的内容。 （二）研究民族工作法治化开展的必要性。西方学者哈耶克认为：“只有依据累积性开展的框架和在此框架内，人的理性才能得到开展并成功地发挥作用。〞[12]（p65）这启迪我们，社会制度、法律法规制度、风俗习惯、文化道德和社会思潮等社会现象都是以一种累积性的开展方式渐趋形成。因此，研究民族工作法治化开展问题，正好符合民族区域法治开展道路的累积性演进规律，民族工作法治化开展应当以“区域性的规那么共治〞理念为研究根底。民族工作是党和国家的重要工作，把民族工作纳入法治化轨道，强化民族事务工作法治化治理，目的是通过法律的社会控制以维护现代多元社会的和谐稳定，维护现代多元社会的有序开展，这是时代进步的必然选择。我国是一个具有多民族特色的国家，通过法治保障民族地区的经济开展和社会稳定，正确处理民族事务是新时代民族工作应对新情况新问题的现实需要。随着社会经济的开展，民族地区经济开展差距渐趋扩大，民族工作面临的新形势与新任务更加复杂等新情况与新问题，这要求我们必须运用法治思维和法治方式，加强民族事务法治化治理。 四、民族工作法治化开展的价值论维度 作为普遍概念的价值，是一定社会物质生产关系的产物，但又离不开一定历史条件下主客体范畴，它需要探究的是一定的社会现象赖以存在的根基。对民族工作法治化开展的本体论研究概莫能外。 （一）民族工作法治化开展的内外在价值取向。从价值理论层面研究民族工作法治化开展，需要结合民族地区的自然环境、经济根底、意识传统、民俗习惯等因素，以实践中存在的具体“问题〞为研究对象，逐步理解民族工作法治化开展的价值判断。研究其内在价值定位时，我们要密切关注民族工作法治化开展的“特殊性〞“传统性〞“自主性〞与民族区域法治开展的“一般性〞“现代性〞与“独立性〞的逻辑关联性，关注某些超越特定社会结构和经济结构相对性的根本价值，譬如自由、平安和平等。研究其外在价值定位时，旨在关注对该地区社会开展的价值，亦即它能正确处理与社会开展、稳定与和谐之间的民族关系。学者张敏杰教授在利益关系的调整与和谐社会的构建一文中认为，社会关系之所以不和谐，深层次的根本原因是利益的失衡。这说明强化民族工作法治化目的是民族工作存在的利益关系的平衡与协调。鉴于我国正处于深化改革与开展的关键时期，要克服民族工作进程中涉及的民族经济、政治、文化与科技等领域爆发的利益冲突，必须依靠“法律框架〞、维持“法律底线〞、控制各民族间存在的矛盾纠纷等问题[13]（p87）。同时还需要辅以德治、自治为补充手段，使民族工作法治化可持续战略得以有效实施，逐步实现其所追求的内在价值取向。 （二）民族工作法治化开展的价值评价。多元评价主体通过对民族工作的