2023年论工程项目施工中的安全管理.doc

论工程项目施工中的安全管理 1、引言 中华人民共和国安全生产法于2023 年11 月1 日起正式实施。为了配合这部法律的 贯彻落实，国务院于2023 年11 月12 日针对建设行业公布了建设工程安全生产管理条例 (以下简称安全条例)，并于2004 年2 月1 日起正式实施。安全条例出台后，针对其 中的第14、57 条(监理的安全职责)，在工程管理界引发了广泛的讨论。本文将从以下几个 方面表述笔者的见解。 2“工程安全〞的含义及导致工程安全事故的原因 2.1“工程安全〞的含义 工程安全在世界各国都是一个受到普遍关注的重要问题。广义的工程安全包含两个方面 的含义：一方面是指工程建筑物本身的安全，即质量是否到达了合同要求、能否在设计规定 的年限内安全使用，设计质量和施工质量直接影响到工程本身的安全，二者缺一不可；另一 方面那么是指在工程施工过程中人员的安全，特别是合同有关各方在现场工作人员的生命安 全。安全条例中的“安全生产〞以及本文中提到的“安全管理〞均指后者。 2.2 导致工程安全事故的原因 我国的工程建设规模巨大，但建设管理水平参差不齐，安全生产的管理和职工安全教育 滞后，因而当前建设系统的安全形势非常严峻。2023 年共发生工程安全事故1292 起，死亡 1524 人。2023 年共发生工程安全事故1144 起，死亡1324 人。导致工程安全事故的原因主 要有以下几点。 (1)建设工程的特点导致施工中容易发生安全事故。建设工程规模大、周期长、劳动强 度高，施工现场的安全设施是否齐全配套，采用的工艺技术是否合理以及照明、通风情况等 都会给安全生产带来隐患。 (2)参建各方缺少以人为本的安全意识和管理机制。业主作为项目的投资方往往只重视 视进度而忽生产视过程的合理性和安全性。大局部承包商缺乏完善的安全管理体系和足够的 安全按理人员，现场职工和农民得不到应有的安全培训。 (3)工程承包企业的本钱因素导致减少安全防护措施。 1)低价投标。各个工程承包企业为了拿到项目，竞相压低报价，有的甚至以低于本钱价 投标。 2)分包转包。实行专业分包和劳务分包的工程，由于总承包商和中间承包商层层分包， 层层收取管理费，大大压缩了一线施工队伍的利润空间。 3)业主拖欠工程款项。无论政府或私人业主拖欠承包商款项的现象十分普遍。由于以上 三种情况的出现，导致承包商不得不拼命压缩本钱，也必然会减少安全生产措施的投入。 (4)合理的建设工期得不到保障。不少政府官员为了自己的业绩往往会要求项目提前竣 工，很多私人业主为了投资项目尽早竣工，也经常无理要求承包商压缩工期，迫使承包商日 夜赶工。合理的工期得不到保障，建筑工人超负荷工作、疲劳作业，必然导致安全隐患增加。 (5)建筑工人素质不高。建筑工人大多来自农村，他们一方面缺乏安全常识，不懂得在 劳动中合理地保护自己：另一方面维权意识很差，一旦出现了安全事故，不懂得用法律武器 来保护自己的合法权益，这也导致了承包企业对安全生产的刁<重视。 3 监理工程师的地位和职责 根据我国合同法，建设单位(以下称“业主〞)与施工单位(以下称“承包商〞)签订的 合同属于承揽合同，即承揽人按照定做人的要求完成工作，交付工作成果，定做人给付报酬 的合同。由于建设工程合同的标的——工程项目属于不动产，如房屋、铁路、公路、桥梁等， 这对公共利益和公众安全的影响很大，且工程项目完成的周期较长，因此我国合同法分 那么局部将建设工程合同单独列为一章。这类合同除了具备承揽合同的一般特性以外，一个很 突出的特点就是定做人(即业主)可以委托第三方(即监理工程师)监督承揽人的工作过程，以 确保承揽工作按时保质完成。 业主监理工程师签订的合同—委托建设监理合同是委托合同的一种，监理工程师受业主 委托对项目实施监督和管理。监理合同的标的是效劳，即监理工程师应根据委托为业主提供 高水平的、专业化的智力效劳。监理工程师对工程的监督不排除政府有关主管部门依照国家 有关规定对建设工程进行的监督，监理工程师对工程实施监督的依据是业主的授权，其与业 主、承包商都是平等的民事主体。 监理工程师职责的核心是：依照法律、行政法规和建设工程承包合同，代表业主对承包 商在施工质量、建设工期和合同款项支付等方面实施监督。客观、公平地执行监理任务。 4 参照国际惯例监理工程师没有安全责任 4.1 FIDIC 合同条件的有关规定 国际咨询工程师联合会(FIDIC)在1999 年出版了几本新版合同条件，在“施工合同条件〞 (新红皮书)、“工程设备与设计／建造合同条件〞(新黄皮书)以及“EPC 交钥匙项目合同条件〞 (银皮书)中对安全生产管理的职责均有明确的规定。这三本合同条件均在承包商的一般义务 中明确规定“承包商应对所有现场作业、所有施工方法和全部工程的完备性、稳定性和安全 性承当责任〞(第4.1 款)。在“安全程序〞中规定，承包商应遵守所有适用的安全规那么：照 料现场所有人员的安全：除去现场的危险障碍物：提供安全设施等(第4.8 款)。 对业主方在安全方面的要求仅限于业主方应负责保证在现场的业主方人员和业主的其 他承包商根据“安全程序〞和“环境保护〞有关条款的要求，采取与要求承包商采取的类似 行动(第2.3 款)。 FIDIC“新红皮书〞中“工程师的职责与权力〞中规定：“业主应任命工程师，工程师 应履行合同中赋予他的职责〞，“工程师的任何批准、校核、证明、同意、检查、检验、指示、 通知、建议、要求、试验或类似行动(包括未表示不批准)，不应解除合同规定的承包商的任 何责任，包括对错误、遗漏、误差和未遵照的责任〞(第3.1 款)。 80 年代，我国参照世行贷款项日工程采购招标文件和FIDIC 合同条件中咨询工程师的 有关规定建立了建设监理制度。90 年代中，各部委公布了一系列工程建设合同范本。这些 合同范本中对业主方工程项目管理的理念和监理工程师的地位和职责范围的规定与FIDIC 合同条件中的咨询工程师根本上是一致的。 在FIDIC 的合同条件中并没有规定业主或咨询工程师有权强制干预承包商的施工方法、 施工组织和安全防范措施，同时也不必为承包商在施工中，包括安全生产中的疏忽和过失承 担任何责任。 4.2 AIA 合同文件的有关规定 AIA(美国建筑师协会)编制的系列合同文件中，A201 合同通用条件“建筑师的合同管理〞 一款中对建筑师的职责有十清楚确的界定。“……总之，对于工程的施工手段、方案、技术、 操作顺序或程序、安全防范以及施工方案，建筑师既无权控制支配，也不必承当义务。因为 按照第3.3 款规定，上述责任完全是承包商的职责〞(第4.2.2 款)。“建筑师对承包商、分包 商或二者的代理或雇员等，既不需控制支配他们的行为，也不必为他们的疏忽和后果承当责 任。〞(第4.2.3 款)。“建筑师对承包商报批文件和材料的复审不代表对承包商的施工手段、 方案、技术、操作顺序或程序等方面在安全防范上了合法的批准。〞(第4.2.7 款)。 AIA 中提到的建筑师既是工程项目的设计者，又是A201 合同条件中规定的受业主委托 的项目管理负责人，根本相当于我国工程项目中的总监理工程师。 4.3 ICE 出版的合同条件的有关规定 (1) ICE 的有关规定。ICE(英国土木工程师学会)1999 年出版的合同条件(第7 版)中规 定，“承包商应为现场操作和施工方法的足够稳定性和安全负完全责任〞(第8 条(3))“在发 出书面警告后，工程师有权要求承包商……，从工程中撤出不符合合同安全条款要求或，坚 持任何有损安全或健康行为的分包商〞。(第4 条(5))“工程师接受承包商的方案或对承包商 建议的施工方法予以同意，不应解除合同规定的承包商的任何义务和责任。〞(第14 条(9)) “工程师有权反对并要求承包商从工程上解雇不遵守合同安全条款规定，或坚持对安全或健 康有害行为的任何操作人员。〞(第16 条)。 (2) NEC 合同条件。ICE 于l 995 年出版的NEC(新工程合同条件)第2 版规定：“项目经理或监理工程师对承包商提 交的函件的认可并不改变承包商对实施合同工程的责任或对其设计所应承当的合同责任。〞 (第14.1 款)“承包商的行为应符合工程信息中规定的对健康和安全的要求〞(第18 条) 4.4AS4000—1997 的有关规定 AS(澳大利亚标准)4000—1997 是澳大利亚标准化委员会批准公布的工程项目通用合同 条件范本。其中第12 条规定：“承包商应根据合同要求采取必要的措施保护人员和财产的安 全……。〞其他条款中没有提及监理工程师(Superintendent)有权干预承包商的安全措施或有 义务承当安全责任。 4.5 学习研究国际惯例对我们的启迪 在建设工程合同中，发包人的主要义务是按照合同支付工程款、协助承包商完成各项合 同中承诺的工作、检查工程的质量和进度以及完工后接收工程。承包商最根本的义务是应该 在合同规定的竣工时间内，将一个质量合格的工程交付给业主。监理工程师最重要的职责是 业主方要求他代表业主检查验收工程质量、催促承包商的施工进度并且帮助业主控制投资。 施工中大量的施工技术、施工措施、临时工程等，都是承包商为了完成也无权去干预。 美国、英国和澳大利亚都是项目管理水平很高的国家，他们以人为本，非常重视工程建 设过程中的安全问题，安全事故率很低。但是这些国家的合同范本中都提到，对于工程的施 丁于段、方案、技术、操作顺序或程序、安全防范以及施工方案，都应由承包商全面负责， 建筑师／工程师既无权控制支配，也不承当义务。 FIDIC“新红皮书〞中涉及HSE 的l7 个条款中没有一条要求工程师对人身安全有关问 题插手干预，当然也不承当责任。 5 对建筑法、安全生产法及安全条例有关安全生产管理条款的理解与应用 5.1 承包商是安全生产的第一责任人 (1)建筑法的相关规定。建筑法规定，“建筑施工企业在编制施工组织设计时， 应当根据建筑工程的特点指定相应的安全技术措施〞(第38 条)，“建筑施工企业必须依法加 强对建筑安全生产的管理，执行安全生产责任制度，采取有效措施，防止伤亡和其他安全生 产事故的发生。建筑施工企业的法定代表人对本企业的安全生产负责〞(第44 条)，“施工现 场安全由建筑施工企业负责。〞(第45 条)根据建筑法对安全生产责任的规定，建筑施工 企业要对安全生产全面负责。 (2)安全生产法中的相关规定。安全生产法中明确规定：“生产经营单位的主要 负责人对本单位的安全生产工作全面负责。〞(第5 条)。这里首先要明确的是在建设项目的 实施过程中，对于施工现场的安全工作，到底哪一方应该作为安全生产法中规定的生产 经营单位而全面负责。有人认为，作为项目业主的房地产开发商因为销售建成的房屋而盈利， 属于生产经营单位，因此应对施工现场的安全工作负责。也有人认为，监理单位向业主提供 效劳而盈利，属于生产经营单位，因此也应对施工现场的安全工作负责。这些观点都是错误 的。 安全生产法规定：“生产经营单位的从业人员有依法获得安全生产保障的权利，并 应当依法履行安全生产方面的义务。〞(第6 条)，“建筑施工企业……应当设置安全生产机构 或者配备专职安全生产管理人员〞(第19 条)，“生产经营单位应当对从业人员进行安全生产 教育和培训，保证从业人员具备必要的安全生产知识，熟悉布关的安全生产：规章制度和安 全操作规程，掌握本岗位的安全操作技能。〞(第21 条)，“生产经背单位不得使用国家命令 淘汰、禁止使用的危及安全生产的工艺、设备。〞(第31 条) 在施工项目现场，安全生产指的是承包商在完成工程项目的过程中要保证其工作人员的 安全。这些施工人员都是受雇于承包商的，是承包商的从业人员，因此应由承包商对他们的 安全负责