2023年国有独资企业外派监事会有效性探讨.docx

国有独资企业外派监事会有效性探讨 ——XX省管国有企业监事会建设的启示 。外派监事会制度是我国国资国企改革的一项重要创新，国有独资企业外派监事会在维护出资人权益、标准企业管理、防止国有资产流失、促进国有资产保值增值等方面发挥了重要作用。文章以委托代理理论为依托，着重研究XX省国资委在推进外派监事会建设方面的实践，认为当前外派监事会工作存在监督客体观念转变尚未到位、监事会组织尚待健全、监督成果利用有待进一步落实等问题，在此根底上提出应加强外部环境建设、推进组织建设、落实制度建设、完善能力建设、标准运行规那么等建议，以增强外派监事会工作的有效性。 关键词：国有独资企业，外派监事会，委托代理理论 一、引言 近年来对国有独资企业实施的外派监事会制度，是我国国资国企改革的一项重要创新，是国有资产监管的重要组成局部。 随着国有资产管理体制和国有企业改革的不断深化，我国引入了西方现代公司治理原那么。受三权分立思想的影响，一些西方学者认为现代公司就是一个微型国家，“除公司不是主权国家（sovereign）而惟有一点资格限制外，公司与国家无其他区别。〞权力分立和权力制衡的原那么在公司内部组织的设置上表达为股东大会、董事会与监事会三权分立的配置形式，三层治理结构通过契约关系紧密联系在一起，监事会的监督使这种契约关系得以落实。 就国资国企改革而言，一方面把国家的社会公共管理职能与国有资产出资人角色分开，另一方面把国有资产出资人、所有人与企业法人财产权分开，即所有权与经营权的别离，国家与企业经营层形成了委托代理关系。 委托代理理论认为，在委托代理关系中，由于委托人追求的是企业利润最大化，代理人追求的是个人利益最大化，二者的效用函数不一致，可能产生代理人的道德风险和时机主义问题，造成对委托人利益的损害。为减少代理风险，取得最大化代理收益，委托人就必须对其代理人实施有效的鼓励和约束，以保证其利益不受侵害。因此，委托代理关系是一种经济利益关系，双方都追求自身利益的最大化。 由于所有权与控制权的别离，出资人相对于企业就变成了“外部人〞，而具体进行经营管理的经理人却成了企业的“内部人〞。“内部人〞对于企业的经营绩效及其未来开展前景等信息掌握较为充分，而“外部人〞那么并不十分了解，于是，出现了委托人与代理人间的信息不对称，其结果之一就是“内部人〞实际控制企业，在公司战略决策中充分表达自身利益，从而可能架空出资人的控制和监督，使出资人的权益受到损害。 从委托代理理论来看，在国有企业法人治理结构中，存在两层委托代理关系：第一层存在于出资人（国资委作为出资人代表）与派出的产权代表（董事会）之间，以及出资人与派出的监督机构（外派监事会）之间；第二层存在于董事会与经营层之间，董事会对经营层既有约束，也有鼓励，通过授权将企业日常经营管理权交给经营层（图1）。监事会制度的设立使权力制衡原那么在组织结构设置中得到表达，公司的重大问题决策权由股东大会行使，经营管理权由董事会行使，监督检查权由监事会行使。 外派监事会作为一项制度创新，其创新主要表达于以下两点：一是独立性。外派监事是受出资人委托，不参与、不干预企业的经营决策和经营管理活动，处于比较“超脱〞的地位，与企业没有任何人事与经济上的关联，不受被监督者利益的驱使，监督的独立性是监督有效性的前提；二是合法性。现行公司法第七十一条第二款规定了“监事会成员由国有资产监督管理机构委派〞。依法派出为监督会工作提供了权威性。 外派监事会制度建立十多年来，对国资国企改革的积极作用是勿庸置疑的，尤其是在维护出资人权益、标准企业管理、防止国有资产流失、促进国有资产保值增值等方面发挥了重要作用。另一方面，外派监事会制度作为引进西方管理理念而演化的制度，尚处于探索之中，无论是外派监事会本身，还是从企业法人治理结构角度来考察，都存在许多亟待需要解决的问题，例如外派监事会与党委、审计、监察等监督资源的整合问题，事后监督与当期监督问题等，还需要在实践中不断改进和完善。 随着新的国有资产管理体制的建立，外部董事制度得到积极推进的同时，如何进一步增强外派监事会制度的有效性，切实保证出资人监督到位，是当前社会普遍关注的问题。考察XX省国资委对市管国有企业监事会建设的实践，总结、研究其经验与缺乏，对于推进我国国有企业监事会工作的有效性具有重要理论意义与现实意义。 二、上海外派监事会工作的运行特点与问题 上海国企监事会工作从起步到开展，得到了历届市委、市政府的高度重视。1997年，当时的XX省国资办根据市委、市政府的要求，针对国有企业法人治理结构不完善、国有企业监督机制薄弱的问题，开展上海国企监事会试点工作。2022年8月，XX省国有资产监督管理委员会建立以后，国企监事会工作发生了重要转折，被出资人赋予了新的使命，监事会工作作为国有资产管理体制改革的重要环节，作为国有资产运行监督体系的核心组成局部得到强化。202223年，XX省委、市政府就国资国企改革召开重要会议，并下发了关于进一步推进上海国资国企改革开展的假设干意见等五个文件（沪委发[202223]9号），提出了“进一步完善监事会〞的要求。十几年来，上海国企监事会工作一直在探索中不断前进。 （一）上海国企监事会工作的运行特点1.从法人治理结构着手，创立外派监事团队模式 随着国有资产出资人职责的法定化，根据公司法规定，监事会是依法设立于企业内部、受出资人委托、对董事会及其成员和经理人员行使监督职能的专门机构。为了增强监事会工作的独立性和有效性，XX省国资委设立了董事监事工作处和董事监事中心，负责市管国有企业董事会、监事会工作的制度建设和运行标准。 针对一些国企以往存在的内部人控制以及内设监事会难以监督的问题，市委9号文件明确规定“市管国有独资企业，由外派监事组成工作团队，每个团队由外派监事会主席和假设干名外派监事组成，派至假设干个产业门类和功能定位相近的企业，与企业内部监事组成监事会〞，即在国企监事会组织结构的设计中采取“外派为主、内外结合〞的方式，由作为股权代表的外派监事和作为职工代表的内部监事共同组成监事会。同时，为保证监事会工作顺利开展，还要求企业选派一名中层干部担任专职监事会秘书，并设置相应的工作机构。 外派监事工作团队的成员除了应具备根本的任职资格条件外，还注意在配置上遵循以下原那么：一是团队成员的工作背景、资历和专业尽可能互补；二是团队成员派驻企业的数量适度，一般采用由1名外派监事会主席和2名外派监事组成一个团队，派驻2家市管企业的模式；三是每家企业派设一名常驻的成员，作为重点联系人；四是根据企业的资产规模、股权结构、产业类型以及风险大小等因素选择适宜的团队模式。 2.以完善规章制度为抓手，建立有效工作机制 为加强外派监事团队建设，XX省委、市政府以及市国资委分别制定了监事会主席管理实施细那么和监事管理实施细那么等一系列具体的标准性文件，以进一步明确监事会工作定位，标准监事会工作行为，为监事会工作开展创造条件。 在加强外派监事会主席和专职监事队伍上也制定了文件，并对岗位职责、薪酬考核及相关待遇问题都做了一些明确的规定。主要有：监事会标准运作制度，包括XX省国有企业监事会暂行方法、监事会章程指引、监事会议事规那么指引等；监事会管理工作制度，包括上海国有企业监事会管理暂行规定、关于加强本市国有监事会管理工作的假设干意见等；监事会专项监督工作制度，包括监事会对企业财务会计要点、关于加强国有企业对外担保行为监督的暂行意见、关于加强国有企业投资行为监督的暂行意见等；监事会工作配套制度，包括国有企业国有资产损失责任人处理方法等。在改进监事工作方法上，根据具体任务及监事会的工作特点制定了具体的工作细那么。 此外，国资委董事监事工作处还根据监事会工作的特点，制定了具体工作细那么，如监事会报告撰写方法、监事会对董事会年度工作的监督评价报告提纲等，并据此编印了XX省国有企业监事会工作手册。许多监事会按照市国资委的标准性文件完善监事会内部指导，并引伸到检查企业有没有制度，制度是否完善，制度执行如何，促进企业加强内部控制制度建设。 3.从过程监督中落实目标与任务，提高监督检查的时效性 上海国企监事会工作的主要经验之一就是实施过程监督。监事会在企业中发挥就近监督的优势，通过列席参加会议、查阅报表、开展调研、专访谈话、实施质询等方式对企业重大资产运作、财务情况、资产质量和经营者行为等进行全过程监督；通过事前、事中、事后的监督发现问题，及时对董事会提出建议或直接向国资委进行报告，为企业决策和躲避经济活动中的风险提出建议。 4.从资源整合中形成合力与支撑，探索综合监督的模式在监事会建设过程中，注意开掘现有的监督“资源〞也是上海国企监事会建设的重要尝试。主要探索试行有：一是建立联席会议制度，监事会加强与审计、监察、法律、财务、投资和风险管理等内部监督和管理部门的日常工作联系，以不同的方式获取企业运营信息；二是监事会和企业内部监督部门在安排年度工作方案时，互通情况、征求意见、加强协调、把握不同的监督重点，形成监督合力；三是在实施监事会专项检查时，由监事会制度实施方案，确定检查要求、内容和范围，协调企业内部监督部门根据监事会实施方案进行配合。 经过十几年的不断探索，上海的国企监事会工作取得了长足的进步与令人瞩目的成效，形成了“参与不干预，到位不越位，监督不替代，融合不融化〞的工作机制。外派监事会工作的开展，促进了企业的现代化管理，企业制度建设得到加强；国有资产的质量极大提升；有效防范了国有资产的流失。仅在监事会试点工作开展的第一年，4家试点企业在外派监事会主席的领导下，直接挽回3亿元人民币的经济损失，发现并促使企业消化12亿元的不实、不良资产。 （二）上海国企监事会工作存在的问题 尽管上海国企监事会工作成绩斐然，但伴随着外部董事制度的建设和不断加强，相对而言，近年来监事会建设的推进力度有所减弱，建设的脚步有所放缓。与此同时，对外派监事会制度，也存在各种不同的认识与争论，对加强企业监事会组织建设的必要性认识还不够，如何在新形势下进一步提升和优化监事会工作，如何在现代企业制度里发挥应有的作用仍是一个值得探究的课题。在董事会建设进一步推进与完善的背景下，监事会建设的有效推进有许多亟待解决的问题。其主要表现为： 1.监督客体观念转变尚未到位，对监事会工作的必要性认识有待进一步提高由于一些人习惯于行政管理时代的家长制作风，不习惯于监事会依法行使监事权，不愿意接受外派监事会监督，相当一局部企业对监事会敬而远之，存在监事会被“边缘化〞的现象。各有关方面及企业决策层、经营层对监事会在现代企业中的性质、独特地位和作用的认识还不够充分，认为监事会是外派的监督者，从而产生“排异现象，使外派监事会主席取得真实信息的时效与渠道存在问题。在信息严重不对称的情况下，监事会对于重大生产经营决策、重大投资融资以及重大工程情况等不能贸然发言，导致监督风险增大，监事会的日常作用不能充分发挥。 2.监事会的工作组织尚待健全，工作方式、方法有待改进监事会的组织结构建设和人员配备尚显薄弱，一局部市管国企未设监事会，一局部国企监事人数低于法定人数，有些全资子公司有监事会形式，而无监事会实质，企业法人治理结构没有真正建立；不少国企监事会仅有一名监事会主席或外派监事，监事会监督制衡作用多少受到限制。此外，我国现行公司法对国有独资公司监事会议事规那么并没有明确地进行规定，由于监事会在获取日常经营信息方面依然处于弱势，监督的手段比较落后，没有充分利用现代信息技术手段，建立起一套比较科学、标准化的、适用于监督检查业务的企业数据监控和预警系统，也没有一套有力的体系把各监督实体之间的成果进行共享，目前的监督更多地