2023年检察公益诉讼办案中存在的主要问题和解决路径.docx

检察公益诉讼办案中存在的主要问题和解决路径 时磊 摘 要：检察公益诉讼制度从试点到全面展开已近5年，在维护国家利益和社会公共利益等方面发挥了不可或缺的作用。检察机关在立案标准方面，要牢固树立正确的办案理念、坚持具体案件具体分析、优化考核评价和考查机制;在证据收集和判断方面，要利用好专家意见、做好证据的转换和收集;在惩罚性赔偿金方面，要做好惩罚性赔偿金与行政罚款、刑事罚金的衔接;在检察建议方面，要坚持运用综合手段确保检察建议落实到位;在刑事附带民事公益诉讼方面，要做好其与认罪认罚从宽以及公告制度的衔接与平衡。 关键词：检察公益诉讼 立案标准 惩罚性赔偿金 检察建议 檢察公益诉讼制度从试点到全面展开已近5年，在维护国家利益和社会公共利益、促进依法行政、提升社会治理效能等方面发挥了不可或缺的作用，但检察机关在办案中还存在一些问题亟需厘清和解决。本文针比照拟集中的五个问题及解决路径进行粗浅分析，以期为办案实践提供参考。 一、关于立案标准问题 立案标准是检察公益诉讼办案实践中的源头性问题。当前，个别地方检察机关在办案中存在不实冒进、制发检察建议不严肃、案件办理在低层次徘徊等问题，均与立案标准不明确有一定的关系。笔者在2023年6月的公益诉讼“回头看〞调研督导时，通过阅卷发现某个基层检察院在一天之内向县市场监管局制发12份检察建议，最重要的原因之一就是立案标准不明确、立案自由裁量权过大。 事实上，立案标准的源头问题是案件线索与立案的关系平衡，具体讲就是以科学的理念、方式、方法对案件线索进行筛选，甄别出哪些线索可以立案。在办案中，只要有可能、疑心、看似、好似侵害了社会公益都可以作为案件线索，它可以是宽泛的、模糊的、难以确定的，能否立案还必须进行初步调查评估，使案件线索各方面的情况相对清晰、明确，再对照立案标准综合判定是否立案。有人认为，公益诉讼的立案标准是实体法、程序法相结合才能有效解决的问题，这需要相当多的实践和时间才能破解。当前，如何综合把握公益诉讼立案标准，可以从以下三个方面统筹考虑。 〔一〕牢固树立正确的办案理念，不能就案办案、凑数办案 检察公益诉讼必须从党和国家大局出发，坚持以人民为中心，紧紧把握公益这个核心，切实把办案为了人民、办案维护公益、办案是推进依法行政的标准牢牢树立起来。特别是检察公益诉讼是“一把手〞工程，各级检察长更要树立正确的办案理念和政绩观，决不能仅仅看到办案数量落后了，就层层传导压力，让案件数量“急速〞提上来，这与检察公益诉讼制度创设的初衷是相悖的。因此，在办案中要坚持人民至上、以公益保护最大化为目标，摒弃就案办案、办案凑数的错误做法，以正确的理念、精准的判断、初心的坚守，让立案标准更加清晰，让办理的案件经得起历史和人民群众的检验。 〔二〕坚持具体案件具体分析，正确行使立案的自由裁量权 案件线索初查评估的核心是从公益受到损害的程度、范围、影响、类型、治理等方面尽可能把工作做深、做细。“程度〞就是公益受损是轻还是重，恢复需要多长时间以及多少费用;“范围〞就是危害的空间大与小;“影响〞是当前的还是长远的、个别的还是不特定多数的;“类型〞就是危害行为是单一行为还是多个行为、是普遍行为还是偶发行为;“治理〞就是通过怎样的方式方法到达最正确效果等。上述这些要求，都需要在初步调查的根底上进行评估，当然不可能面面俱到，更不可能个个精准，但需要在对案件线索的调查不断深入的情况下，尽量做到深入、细致、全面，然后据此综合评估，决定是否立案。 〔三〕树立正确的办案导向，优化考核评价和考查机制 科学合理的考核评价机制，是解决当前立案标准不明确、办案不标准最为有效的方法。目前，最高人民检察院通过“案-件比〞进行考核，这使科学评价公益诉讼办案成效迈出重要一步。但笔者认为公益诉讼案件十分复杂，可考虑采取以下三个举措对上述考核方法进行补充：一是坚持公益诉讼“回头看〞常态化;二是每年年终组织案件交叉评查;三是对办案数据存在异常的单位进行“飞行〞调查，及时纠正存在的问题。 二、关于证据收集和判断问题 〔一〕勘验现场要标准 按照法律法规规定，勘验现场过程中，应由两名以上的检察人员进行，同时邀请相关人员参加见证，勘验结束时检察人员和参与见证的人员在勘验笔录签名或盖章。因此，勘验现场时，应当邀请对方当事人或其他见证人员参加，如对方当事人拒绝参加的，应将此情况详细记录，并通过照相、录像等手段对这一情况进行固定。在借助无人机进行勘验取证时要更加慎重标准：一是坚持有证驾驶;二是按规定申请飞行空域;三是所取得的照相、录像等资料，特别是提供应法院的证据材料一定要标准封存固定，确保其原始性和真实性，以便法官能够采信。 〔二〕专家意见可作为证据 专家意见是检察机关在公益诉讼办案中，邀请专业技术人员或该行业、领域的专家、学者、教授、工程技术人员等，通过咨询、座谈、会商、调查、勘验等方式查明相关情况，就社会公益多方面受损情况或某一方面情况出具意见书的统称。这是检察机关在办案中因鉴定难、鉴定贵、鉴定机构少、鉴定周期长所采取的权宜之计。但专家意见在检察公益诉讼中地位如何，并没有明确法律规定。实践中通行的做法是，检察机关提前与法院进行沟通，经过庭审质证后，可以作为证据。但有的法官认为，无论是民事诉讼法还是行政诉讼法所明确的八种证据类型，均不包括专家意见，在庭审中把它作为证据于法无据，是不恰当的。依据最高人民法院环境资源审判庭负责人在关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律假设干问题的解释新闻发布会答记者问时的精神，以及最高人民法院、最高人民检察院、公安部、司法部、生态环境部印发的关于办理环境污染刑事案件有关问题座谈会纪要规定，“涉及案件定罪量刑的核心或者关键专门性问题难以鉴定或者鉴定费用明显过高的，司法机关可以结合案件其他证据，并参考生态环境部门意见、专家意见等作出认定。〞2023年11月23日，最高人民法院环境资源审判庭负责人在第二次全国法院环境资源审判工作会议上总结讲话时指出，“对于不具备鉴定条件或者技术不成熟的鉴定事项，要积极寻求替代方法。在拓宽证据形式方面，环境资源行政主管部门出具的相关行政文书，以及其推荐机构出具的检验报告、检测报告、评估报告、监测数据等，经过当事人质证，可以作为认定环境侵权案件事实的根据〞[1]。上述规定和解释，比拟清晰说明检察机关邀请相关专家所出具的意见书经过质证，可以作为证据。但实践中，还需要不断完善，对专家人员的组成、资质证明、专业要求、论证方式、职业操守等进行标准。 〔三〕证据的转换和收集 这也是办案中最为常见的问题。一是刑事证据转换为民事公益诉讼证据。按照有关规定，刑事诉讼中据以定案的证据只要能够证明损害社会公益，均可作为民事公益诉讼的证据。但在转换中要重点把握两点：第一，刑事案件中证明没有犯罪的证据，或无法证明其犯罪的证据，但依照民事诉讼法，其行为损害或可能损害社会公益的，应当作为民事公益诉讼的证据进行收集;第二，仅有被告人供述或一个孤立的证据，无法证明其犯罪，但结合其他证据能够证明被告人损害或可能损害社会公益，也可作为民事公益诉讼证据进行收集。二是从行政处分的实施、执行中收集行政公益诉讼的证据。根据原国家环境保护部与公安部、最高人民检察院联合制定的环境保护行政执法与刑事司法衔接工作方法第20条以及最高人民法院关于审理生态环境损害赔偿案件的假设干规定〔试行〕第9条，行政执法中收集的证据可以作为行政公益诉讼中的证据是没有问题的。因此，在办案中，一方面从行政机关的行政处分决定中，收集行政机关履职尽责、行政相对人违法，以及行政机关处分行政违法行为所依据的事实和证据;另一方面从行政相对人对行政处分的态度、执行情况，包括行政复议、行政诉讼、交纳罚款、采取整改措施等收集相关证据。这样可以更为全面掌握行政机关履职和行政相对人损害公益的情况，同时通过双方的情况相互印证一些重要的案件事实和证据。 三、关于惩罚性赔偿金的问题 这里主要讨论生态环境和资源领域惩罚性赔偿金的问题。当前，由于缺乏明确的法律规定，以及生态环境和资源领域公益损害成因复杂、后果严重多变，在实际操作中存在鉴定难、举证难、赔偿计算难等困难，所以在这些领域对于惩罚性赔偿金存在认识不统一问题，实践案例也鲜见。但在生态环境和资源领域公益保护中，提出惩罚性赔偿金具有重要的现实意义。2023年5月18日，习近平总书记在全国生态环境保护大会上指出：“我国生态环境保护中存在的突出问题大多同体制不健全、制度不严格、法治不严密、执行不到位、惩罚不得力有关。〞所谓“惩罚不得力〞就是以损害生态环境谋取利益和开展的违法本钱低，惩罚手段威慑力和抑制力缺乏。因此，在当前破坏环境违法行为易发多发、生态环境日益受损严重的情况下，在环境民事公益诉讼中提出惩罚性赔偿金，是十分紧迫和必要的，但在实践中应当注意把握好以下三方面的问题。 〔一〕确定惩罚性赔偿金的原那么和标准 原那么就是惩罚性赔偿金的数额能有效遏制违法行为者再犯的欲望，同时对潜在违法行为者产生威慑，使得他们在对违法收益与惩罚性赔偿金相比拟时，能自动放弃违法行为。但这个原那么十分笼统，不好把握。关于计算标准，2023年11月28日最高人民法院环境资源审判庭负责人在新闻发布会上答复记者提问时明确，“如果无法通过司法鉴定确定修复费用的，可以通过委托国务院生态环境资源主管部门推荐的机构出具专业意见，或者请相关领域的专家出具专家咨询意见的方式，由他们来提供专家的咨询意见，结合环境损害的程度、修复的难易、行政主管机关的意见、排污者的非法获益等案件中的具体情况，由法官根据司法解释和证据规那么确定一个相对合理的费用标准〞。这给确定惩罚性赔偿金数额提供一个可以参考的标准。笔者认为，根据鉴定意见或专家意见预设的生态环境修复费用和生态效劳功能损失两者数额之和，再依据可能到达预防和威慑的效果、损害后果对人类生存环境的影响、违法行为者主观态度及经济状况，参照原环境保护部公布的突发环境事件应急处置阶段环境损害评估推荐方法中不同损害类型赔偿倍数标准，按照1.5至10的倍数预设惩罚性赔偿金数额，由法官根据各方面的情况审理决定。 〔二〕行政罚款、刑事罚金和惩罚性赔偿金的衔接 同一违法行为同时符合行政、刑事、民事三种责任构成要件，三种责任形式均可对同一违法行为进行评价，只不过承当的形式和先后顺序不尽相同。这里涉及行政罚款、刑事罚金和惩罚性赔偿金如何衔接的问题。如果违法行为者已在民事公益诉讼中承当了惩罚性赔偿责任，尽管三种财产责任的功能定位不一样，如果需要再对违法者实施行政处分和刑罚，笔者认为可以酌减或免除其承当行政罚款、刑事罚金的数额和责任。同样，如果违法者已经被课以行政罚款和刑事罚金，在民事公益诉讼中提出惩罚性赔偿金时，可以考虑酌情降低惩罚金的数额，防止过度处分，从而违背惩罚性赔偿制度设立的初衷。实践中还存在对同一违法者已经提起了民事公益诉讼，并且已经判决其承当惩罚性赔偿责任，被侵权的个人又对其提起民事私益诉讼，法院不宜再判决让其承当惩罚性赔偿责任，后诉的民事赔偿可以从前诉已判决的惩罚性赔偿金中支付或扣减。 〔三〕惩罚性赔偿金的管理与使用 目前，惩罚性赔偿金的管理模式大概有三种：上缴国库、检察院和法院托管、设立基金。2023年3月3日，中办、国办印发的关于构建现代环境治理体系的指导意见明确规定，“设立国家绿色开展基金。加快建立省级土壤污染防治基金。〞因此，成立国家或省级专用财政帐户或基金，多方已经达成共识并形成顶层设计。2023年3月11日，财政部等11个单位联合印发生态环境损害赔偿资金管理方法〔试行〕，一并解决了与生态环境损害相关的各种赔偿金的保管、使用、监管等问题。但在实践中还需要相关部门把上述的原那么性规定细化为更具体的、可操作的措施，确保惩罚性赔偿金管得好、用得好，使其在生态环境保护与修复中发挥有效作用。 四、关于检察建议的刚性问题 根据最高人民检察院第八检察厅负责人介绍，2023年1月至11月，全国检察机关向行政机关发出诉前检察建议91124件，行政机关回复整改率超过97%。[2]从这一情况看，检察建议的刚性根本到