2023年脱贫攻坚背景下宅基地退出中农民权益保障实证研究.docx

脱贫攻坚背景下宅基地退出中农民权益保障实证研究 田静婷　王东煜 摘 要 在我国农村土地“三权分置〞改革和宅基地改革中，保障农民的核心权益，促进农村土地集约利用、构建农村基层脱贫长效机制是当前的主要任务。本文采取问卷调查和实地走访的方式对当前农村宅基地改革中农民权益保护的问题进行实证分析，提出农村宅基地退出存在的主要障碍因素为制度供给、补偿收益和社会保障机制，通过推进农村土地确权工作、构建农村宅基地信息管理系统、细化农村宅基地流转的补偿政策、设置宅基地补偿协商环节、完善宅基地退出补偿对象与范围等措施为实现农村基层的精准脱贫探索合理路径。 关键词 脱贫攻坚 宅基地退出 农民权益保障 基金工程：陕西省科技厅软科学工程陕西省农村土地流转与农民土地权益保障制度研究（工程编号：2022KR M157）;陕西省法学会课题 “三块地〞改革背景下陕西省农村宅基地退出补偿机制法律研究（工程编号：20 19NDKT29）。 作者简介：田静婷，西北政法大学经济法学院副教授，博士，研究方向：土地法、制度经济学;王东煜，西北政法大学经济法学院2022级研究生。 中图分类号：D922.3 文献标识码：A DOI：10.19387/j ki.1009-0592.2022.11.233 随着精准脱贫工作的深入推进，我国农村土地“三权分置〞改革中的“三块地〞改革试点工作，已经取得了阶段性的成效。农村宅基地制度的改革仍然是农村土地改革的热点问题，直接导致着农村基层脱贫长效机制的建立。从现行农村宅基地退出中农民权益的突出问题来看，主要集中表达在：当地村民意愿、补助资金标准、二三产业的盈余收益问题等[1]。如何构建农村基层脱贫长效机制，保障农民的核心权益是落实脱贫攻坚工作的首要任务。 一、宅基地流转下农民权益保护的实证研究 笔者以陕西省西安市长安区长安唐村？中国农业公园和海南省三亚市天涯区水蛟村这两个贫困村为研究对象，从实际出发分析陕西关中地区宅基地退出制度的现实状况。笔者在对陕西省西安市长安区长安唐村进行访问时，共发放调查问卷140份，回收137份，其中有效问卷132份，有效率到达94%。 （一）调研对象的根本情况 长安唐村·中国农业公园位于西安市长安区王曲街道南堡寨村，这里因房屋老旧、土地闲置早已成为了“空心村〞。该村共有常驻居民1400余戶，其中约有半数居民以务农为生，农业是该村经济开展的主要产业。2022年以前人均年收入缺乏2000元，属于贫困村。长安唐村·中国农业公园的开展覆盖了山上山下两片区域。山上是农民的旧宅基地，由政府牵头企业主导将宅基地统一租用给企业，企业利用自己的资金、技术、人才等资源将这些宅基地周边做好绿化，保证旧宅基地的原始面貌。通过将农户的宅基地集体整合规划、修建成集餐饮、住宿、休闲、娱乐于一体的古村落民宿。一方面，对其加以建设和改造，使得该区域成为吸引游客的主要发力点，可以让游客体验原生态的农家生活。另一方面，在山上开展生态经济，以回归自然的方式培育动、植物并进行出售，提高经济效益。同时为解决村民的居住问题，政府和企业在山下统一为村民建设了整齐的住宅和配套设施。针对山下区域是做好根底性建设，争取吸引农村青年人口回乡就业。这种模式既解决了农民宅基地的高效利用问题，又为农民增加了收入，提高了当地的经济开展水平。在笔者的调查中，调查对象中85%是30-60岁的中年人，是目前村中的大局部人口的代表，其主要以务农为谋生手段。在这些村民的家庭中，务农和外出打工是主要的营收手段。据了解，目前每年村民耕地共计分红100余万元，每人可以分红1200元左右，而其闲置的宅基地无法获得任何收益。该村在充分尊重村民意愿的情况下就近为农民置换宅基地住房。在调查走访过程中笔者发现很多村民对宅基地流转制度并不了解，大多数村民只想获得直接的货币补偿。 （二）对问卷调查的实证分析 在问卷设计中，本课题组主要针对农户的根本特征、人均收入、就业类型、土地要素和补偿方式等问题进行调研。通过调研结果显示，农户的性别、年龄、受教育程度、承包地的面积和宅基地的退出补偿制度存在一定的显著影响。其中农村宅基地退出的发生概率与农户的性别、教育义务之间存在显著的正向变动关系，但与年龄因素那么成反向变动关系。年龄的增加与土地退出意愿的强弱呈现明显的正比关系。唐村的开展模式为周边地区的开展提供了一个良好的借鉴模式。它给农民的多种选择让农民既消除了在城市居住的不便的担忧，又能够在相对熟悉的环境下继续生活，而且还能够有额外的收入和更好的生活条件。这是一举多得的便民利民之举，也是目前宅基地流转的方向。这种流转的方案有利于整合资源、提高企业与政府的工作效率，但需要村集体有强有力的执行能力。因此需要对当地的行政能力进一步提高，配置高素质的人才进行专门、专业化的管理。根据笔者的调查，农民在土地退出中大多都是只关注眼前利益，有明显的短视主义倾向。所以目前的宅基地退出机制仍需要加大普及力度，让更多的人看到长远利益和开展前景。 二、农村宅基地退出存在的主要障碍 通过对长安区唐村宅基地流转的实证调研和研究结果，目前农村宅基地流转存在的主要问题有： （一）制度供给问题 在宅基地使用制度的研究中，理论界关注的焦点在于宅基地使用主体的利益。宅基地使用权在物权法中处于重要的地位，以用益物权来说，表现为农村地区常住人口在合法条件下取得的宅基地上建造相应建筑物，如房屋、储藏间、农舍及其附属建筑物，并对宅基地拥有占有、使用等相应的权利。在物权法公布之前，宅基地隐形交易市场已经客观存在，但是由于缺乏完善的农村社会保障制度、户籍制度和城乡差异存在等客观原因，宅基地流转过程中的程序还有待完善[2]。 （二）农民补偿收益问题 从实证研究结果显示，跨省务工的农民回乡的意愿要高于省内附近城镇中务工的农民意愿。现阶段，农民工外出务工主要是出于经济利益诱导，养老问题和住房问题导致农民工市民化进城缓慢。 （三）就业保障机制问题 从上述的实证分析结果显示，推行农村宅基地的流转，必须以统筹城乡就业保障机制和社会保障机制为前提。承包地与宅基地存在着一种“共存〞的关系，其作用都有着社会保障的功能。因此在推动农村宅基地流转的过程中，不能仅仅关注土地的生产资料功能，还要统筹其社会保障功能，宅基地流转的根底是建立城乡统一的社会保障机制。 三、完善宅基地流转路径保障农民合法权益 对于目前的宅基地流转机制，只有不断的贴合实际从农民的角度考虑问题才能够制定出各方都满意的宅基地退出方案。 故笔者从以下几个方面对其有效路径进行分析： （一）推进农村土地确权工作 农村土地确权登记制度的是改革农村土地制度、盘活农村闲置土地资源的主要保障。通过对土地确实权登记，不仅可以进一步理顺农村现有的产权关系，赋予农民对集体土地使用权更加明确的法律保护，政府也能够通过土地的確权登记制度准确的掌握农村土地的权属资料和实际情况。对农村土地确实权登记，严格按照“一户一宅〞的总体原那么，对违规、超标用地的处置提供了法律依据[3]。宅基地的隐形流转不利于农村集体资产和农民权益的保护，农村宅基地确实权登记通过确认宅基地的具体权属，为其合法流转提供了保障。 （二）构建农村宅基地信息管理系统 农村宅基地确权登记的目的在于探明农村土地和房屋的空间的权属属性，为建立健全设立、变更、注销土地登记制度创造条件。为了便于宅基地确权登记工作的开展，运用土地管理信息系统的先进管理理念和技术条件构建农村宅基地管理系统就成为全国土地管理信息系统建设的主要组成局部。 （三）细化农村宅基地流转的补偿政策 当地政府应当在做好宅基地退出与补偿的宣传工作的同时，严格遵循农民自愿的原那么，坚持公开性、参与性和中立性的原那么。宅基地退出的模式、申请方法、执行程序和补偿范围应当向农民公开。在宅基地退出行为的整个过程中政府不能单方面的做出决定，农民作为直接利害关系人应当保障其参与权的行使。 （四）设置宅基地补偿协商环节 宅基地置换是多数地方政府所采取的一种退出补偿模式，因此对于宅基地置换的退出模式，农民可以就置换房屋的选址、面积、公共设施、产权等问题与政府进行协商。按照中央关于提高农村建设用地效率的原那么，政府提供给农户进行宅基地置换的新房，在选址上必须符合当地的用地规划、在房屋面积和公共设施方面，农民可与政府进行详细的协商，最大限度的保障自身的权益。同时也可以就退出宅基地搬出旧宅的时间、入住新房的时间、过度安置费等问题与政府协商。 （五）完善宅基地退出补偿对象与范围 构建农村宅基地的退出与补偿机制，应该按照“谁受益谁补偿〞的原那么，划分给付主体，从优化宅基地权能关系角度确定宅基地退出的给付主体和受偿主体，以土地集约利用为指导思想确定宅基地退出的补偿范畴。在农村宅基地退出补偿过程中，应当充分保障农民的诉讼权利，依法及时立案受理。对于由于政策原因或政府不当的行政行为造成农民政治权益受损的，应当尊重历史和客观现实，合理选择裁判方式，协调政府和农民的双方利益。同时，还应积极利用社会矛盾纠纷调解机制，维护农民在土地权属变动过程中的合法权益。 四、结语 精准脱贫的核心在于基层农村中农民的脱贫，关键在于土地制度改革中对农民权益保障工作的顺利开展。脱贫工作的重点和难点在于农村土地制度改革中制度的设计和实施。在保证土地的公有属性、程序正当和依法行政的根底上，充分考虑农民的诉求，保证农民的合法利益，推进农村土地确权工作，构建农村宅基地信息管理系统，建立脱贫攻坚的长效机制，在充分保障农民合法利益的同时，提升基层农村脱贫工作的质量，从而为精准脱贫开创新局面。 参考文献： [1] 高富平.农地“三权分置〞改革的法理解析及制度意义[J].社会科学辑刊，2022（5）：73. [2] 宋志红.乡村振兴背景下的宅基地制度重构[J].法学研究，2022（3）. [3] 陈小君.中国农村土地制度体系构建：田野、实证于法理[J].北京大学出版社，2022（6）.