2023年税务稽查职能作用发挥的若干思考.docx

税务稽查职能作用发挥的假设干思考 基于“大征管〞格局下税务稽查职能作用发挥的假设干思考 【内容提要】当前税收征管格局面临社会经济形势深刻而迅猛的变化与税收新理念的实践、税收新技术的应用带来的冲击，正在进行着全面的调整。税务稽查需要顺应并适应这一调整，不仅要在促进新的征管格局的形成中，更要在新征管格局中发挥出独特的职能作用。本文从税务稽查在“大征管〞格局中的地位和作用的角度，来探求“大征管〞格局下税务稽查职能发挥的根本出发点和途径。 【关键词】“大征管〞税务稽查税收管理纳税效劳 课题负责人：吴鸿 课题组成员：陈汉桥詹鹏宇徐斌罗成田甜 在税收征管工作重心正在向税源管理、纳税效劳进行战略转移的大背景下，构建“以税源监控为中心，以风险管理为导向，以专业化管理为抓手，以信息化网络为支撑，以优化效劳为根底，多元申报、有效评估、强化管理、重点稽查〞的“大征管〞格局，实现税收征管专业化、信息化是目前税收征管改革的当务之急。而税务稽查作为税收征管工作的最后一道防线，如何主动适应这一趋势，在“大征管〞格局中充分发挥职能作用，做到监控有效，打击有力，保障国家税收应收尽收，已经成为税务稽查工作亟待解决的突出课题。 一、“大征管〞格局背景下税务稽查职能定位的思路 （一）集中税收执法权，依法治税，是“大征管〞格局下发挥稽查职能作用的重要保障。在稽查执法权上，重点在于合理地设置稽查体制，增强稽查机构的独立性，强化其执法职能，淡化其收入职能。近年来，我省地税系统在改革稽查体制上进行了积极有益的实践，特别是在实行一级稽查体制方面，取得了一定的成功经验，得到了国家税务总局的肯定。经过实践检验，一级稽查体制的实施可以到达以下的目的：第一，统一选案增强了稽查的方案性和科学性，减少了随意性和盲目性，使稽查工作在时间和空间上分布更加合理；第二，集中审理增强了执法的严肃性和合法性，减少了错案发生，提高了稽查质量；第三，稽查执法权的集中和执法层次的提升便于实施有效检查，不仅减少了一级政府的行政干预，而且防止了“人情税〞、“关系税〞的产生；第四，统一的处分口径和规模稽查，可以加大稽查工作的执行力度，有利于发挥稽查的权威性和威慑力。 （二）科学合理的配套改革，统筹兼顾，是“大征管〞格局下发挥稽查职能作用的组织保证。充分发挥税务稽查职能，必然在一定程度上和范围内对原有征收、管理等组织和部门的职责权限作出调整。因此，要实施稽查体制的改革，就必须站在整个税收征管全局的角度来权衡和考虑，并结合“大征管〞格局建构的整体思路和框架，进行系统的综合配套改革，改革一切不适应依法治税需要的各个方面，才能更好地为稽查职能的发挥准确定位，使税务稽查体制改革与“大征管〞格局的建构相配套，形成更加科学严密的稽查体制，最终实现征、管、查等诸要素的最正确组合。 （三）实行监督制约机制，相互促进，是“大征管〞格局下发挥稽查职能作用的内在要求。与“大征管〞格局相适应，建立和完善科学合理、运转流畅的稽查管理机制，是发挥稽查职能作用的重要保证，细化权力的分解与制约是“大征管〞格局中更好地发挥稽查职能应遵循的原那么。从近年税务稽查的实践上看，在稽查执法过程中实行的选案、检查、审理和执行的内部四环节相对独立运作，引入了相互制约的机制，同时以“两权〞监督为重点，实行监督关口前移，防止了管理和执法“双风险〞行为的发生；在外部对征收、管理部门的税收征管质量实施有效的监督与促进，对强化依法治税，提高征管质量，实现执法型稽查，起到了很大的作用。 （四）加快信息化建设，推进专业化稽查，是“大征管〞格局下发挥稽查职能作用的必由之路。随着信息技术的开展和信息技术在税收工作中逐步广泛地得到应用，计算机及网络已经成为了实施税收现代化管理的重要根底，成为了实施稽查专业化管理的前提条件和必要支撑。税务稽查必须在信息化专业化的根底上实行稽查的专业化，形成以计算机网络为依托，以集中的数据库为核心，以统一的稽查信息处理系统软件为载体，实现与征收、管理部门的信息共享和集中运作，构成相互制约、相互联系、互为补充的税收综合信息管理平台，从而将稽查各项业务纳入计算机管理，依托计算机网络对稽查业务的全过程进行处理和监控，实现环节管理、责任到人的要求，为税务稽查职能作用的正常发挥提供重要的信息化专业化管理支持。 （五）建立“专家型〞稽查队伍，崇真重质，是“大征管〞格局下发挥稽查职能作用的重要根底。应当更加注重加强对稽查人员的素质培养，千方百计培养专业化的稽查队伍，实现稽查人才一专多能，一岗多能。同时要建立健全各项竞争鼓励机制，明确岗位职责，做到责权利相结合；其次，要建立考试上岗制度和定期轮税务稽查职能作用发挥的假设干思考第2页 岗制度，增强稽查人员的风险意识，激发工作热情和主观能动性，从而全面创立学习型稽查队伍和专家型稽查队伍，以适应“大征管〞格局对税务稽查工作的开展要求。 （六）正确处理各方面的关系，协调配合，是“大征管〞格局下发挥稽查职能作用的必要条件。税务稽查部门必须主动协调处理好与征、管及各职能部门的关系，建立协调的经常联系制度，理顺征管查关系。另外争取各部门的积极配合和支持，保证税务稽查工作的正常运行，促进“大征管〞格局根本目标的实现。 二、从“大征管〞格局审视当前税务稽查工作中存在的突出问题 （一）税务稽查“重中之重〞的地位存在偏差与错位。稽查部门承担了与其职能不相符的大量管理性工作，不少稽查部门将主要精力用于日常稽查和管理性检查，甚至漏征漏管户、滞纳欠税户、汇算清缴户的检查，至今还有对税务稽查下稽查任务的传统做法，稽查资源被大大浪费。 （二）税务稽查对征管的促进作用没有得到充分发挥。税收管理过于强调登记率、申报率、入库率、滞纳金加收率及一些形式上的标准，而无视了对纳税人的根底管理，致使税收漏管户、申报不实等现象成为管理上的难点。这些问题又主要通过税务稽查才能发现和处理，由于征管与稽查缺乏一定的衔接和制约，使得这类问题得不到根本治理，造成漏征漏管、申报不实等问题屡查不止。 （三）一些案件查处未予查深查透，稽查打击力度远远不够深。一方面由于缺乏必要的信息根底，稽查选案环节的准确性低，针对性差，效率不高，只注重纳税大户，而无视缴税小户，从而影响了稽查对税收违法犯罪行为的针对性；另一方面由于税务稽查部门本身执法权限和税收政策的局限性，以及经费、设备等客观原因的限制，有些案件未能查深查透，即使查处时间较长，取得的效果也不大，有些查出问题却处分难、执行难，特别是一些典型的案件，曝光遇到阻力，这些都严重削弱了税务稽查的威慑力量。 （四）税务稽查与征收管理衔接不强，信息畅通还没有真正实现。由于在制度上缺乏有效制约，当前征管查互动层次不高，大局部仅停留在稽查处理情况反响和管理移送稽查的浅层次上，即仅满足于税收管理建议书的提起，而且往往仅限于通过内部选案或根据上级部署的专项检查、协查案件、群众举报案进行查案，致使稽查面、稽查的准确性和时效性都受到了影响。征、管、查各管一段，很易造成信息不对称，也大大降低了整个税收征管系统的效能。 （五）税务稽查的“外查内促〞职能没有得到充分发挥。税务稽查依法对纳税人纳税情况进行检查的过程中，客观上也能发现税务征收机关征管工作的疏漏和薄弱点的相关信息。因此，税务稽查具有“外反偷骗，内防不廉〞的双重监督职能。从税务稽查的实践看，有些企业存在的问题与税务机关内部职责不清，税法宣传不到位，个别税务干部业务素质不高，疏于管理，淡化责任有关，但税务稽查不敢触及内部矛盾，很少从税务机关内部和税务干部自身找原因。稽查部门仅仅能够表达“外反偷骗〞的职能，而“内防不廉，内促征管〞的职能却不能得到充分发挥。 （六）税务稽查信息化专业化水平不高，制约了稽查质量和效率。一是根底网络建设相对滞后于征收管理部门，表达不出稽查信息化的优势。二是由于税收信息化建设开展，虽然稽查与征管数据联网，信息共享，但缺乏有效的信息传递渠道，稽查信息搜集除有限的纳税申报资料、注销信息、协查信息外，从征收管理环节难以取得更多的稽查案源信息资料，一定程度上影响了稽查工作的效率。三是稽查“四环节〞信息化缺乏。选案环节，建立分行业、分时段的纵横财务分析指标体系数据库的条件缺乏，选案参考指标及依据有限；实施环节，缺乏切实可行的查账软件，稽查人员面对智能化、电算化较高的企业集团，根本还是靠繁琐的手工操作；审理环节，缺乏政策法规查询和文书自动生成系统，繁多的稽查文书根本上都是手工制作，工作量大，过失难免，效率不高；执行环节，不能对未按照规定期限缴纳或者解缴的纳税人或扣缴义务人进行实时公告警示。 三、发挥税务稽查在“大征管〞格局中职能作用的对策路径 （一）坚持稽查理念创新，准确把握稽查职能。一要树立独立稽查观念。一是在法定的职权范围内，稽查局独立开展税收执法活动；二是科学界定征收、管理、稽查的职责分工，防止职责交叉；三是稽查的“选案、检查、审理、执行〞四个环节应保持完整，不能人为分解；四是理顺上下级稽查之间的关系，合理确定各级稽查局的职能和职责，强化上级对下级的管理。二要树立统一稽查观念。要将稽查业务相对集中，逐步做到各类涉税检查均由稽查部门统一实施。要盘活稽查人力资源，实行稽查干部的动态管理和跨地区调配使用。要严格检查方案制度和“集团作战〞稽查制度，防止重复检查，降低税收本钱。三要树立打击型稽查观念。实行打击型稽查，是确保征管权力行使到位的重要手段。只有让纳税人在经济上不愿违、在声誉上不敢违、在法律上不能违，才能从根本上减少涉税违法犯罪行为。因此，要突出对重大案件、重点行业和重点领域的检查，提高稽查办案效率和质量。四要树立效劳型稽查观念。针对偷税反偷税形势严峻的实际情况，认真研究充分履行稽查效劳职责的方式方法，研究如何从事务性的工作中解脱出来，真正能够关注当前大要案的新特点，改变工作方式，变被动为主动，有针对性地主动出击，查处大要案，并通过改进稽查效劳方式，创新稽查效劳手段，整合稽查效劳资源，进一步引导和促进纳税人遵从税法。 （二）推进稽查体制改革，实现稽查机构的专业化。实施税务稽查体制改革是构建“大征管〞格局进程中的必然要求，重点要标准稽查管理体制和税务稽查机构，突出稽查的打击、惩罚和教育职能。 一要标准稽查管理体制。目前，各地税务稽查工作实行“四别离〞管理模式。从宏观上看，税务稽查宏观管理体制尚不能完全适应征管改革不断深化的要求。从微观上看，“四别离〞未真正落实到位，科学有效的监督制约机制尚未建立健全。目前在我省地税稽查管理模式中，稽查部门以行政区划为框架设置，其行政（人事）管理权隶属于同级税务机关，容易形成不同经济区域税务稽查管理信息的“横向壁垒〞，税务机关既是运发动，又是裁判员，在体制上不能到达相互制衡。应强化税务稽查的相对独立性，实行税务稽查的相对垂直管理机制。国际上大多数兴旺国家都实行稽查管理机构完全独立于征收系统之外的税务稽查模式，要进一步完善一级稽查体制，探索在省域范围内实行稽查系统垂直领导的新模式，弱化同级税务机关间接指挥，新的税务稽查局不再按行政区域设立，而是按经济区划设立。 二要标准税务稽查机构。一是尽快明确两个问题，即举报中心和协查机构的问题以及稽查机构规格方面的问题。二是构建以“集中稽查〞为标志的专业化稽查，通过人、财、物和机构的集中，减少管理层级，实现信息共享、资源共用，发挥稽查资源最大效益，增强省级稽查局整合、运用区域内稽查资源的能力，探索建立稽查人员、专项经费、稽查装备等统一调度机制。三是实行选案、审理适当集中和分级分类稽查的管理模式。重新划分上下级稽查部门工作职责，提高省级稽查局对下级稽查局业务指导的刚性，选案和审理适当集中，下级稽查局特别是县局稽查局的局部稽查方案任务由上级稽查局指定，下级稽查局到达一定标准的案件由上级稽查局审理。实