2023年后工业化不确定性治理向度的服务型政府若干思考.docx

后工业化不确定性治理向度的效劳型政府假设干思考 【专题名称】 公共行政【专题号】 d01 【复印期号】 2023年12期 【原文出处】 天府新论（成都）2023年5期第84～89页 【英文标题】 thoughtsabouttheservice-orientedgovernmentundertheconditionofuncertainty 【作者简介】 王勇，管理学博士，温州大学法政学院讲师，研究方向。风险社会与政府治理变革。浙江温州325035。【内容提要】 后工业化境遇下不确定性丛生，为推进一种网络结构的多元合作治理体系的形成，建构共享领导的效劳型政府势在必行。也正由于此，效劳型政府被简单理解为政府公共效劳职能的放大，甚至与“公共效劳型政府〞概念等同使用，这是一种原理性误读。效劳型政府为实现密集的不确定性的有效治理，片面拔高多元治理的群众政治取向、否认政治精英的力量，也是极为不妥的，政治精英对于多元力量的教育引导功能以及前瞻性思考能力，在后工业化时期可谓弥足珍贵。效劳型政府推动不确定性的多元合作治理，尤其需要形成一种表达信任、声誉和互惠等要素的道德领导力，为此应引入女性视角，凸显情感力量，改造传统男性话语主导的公共行政。 【日期】 2023-05-17 【关键词】 后工业化/不确定性治理/效劳型政府/精英政治/道德领导力ee712uu8803495 [中图分类号]d035-3[文献标识码]a[文章编号]202304—0633（2023）05—20234—06 一、后工业化不确定性治理与效劳型政府的缘起很多人相信，后工业化时代已经来临。与晚近科技革命推开工业社会的形成如出一辙，后工业化的兴起同样因源于技术因素——信息革命的惊人力量。借助信息技术，后工业化影响深刻，仅就政治层面而言，后工业社会使得倚重信息传播技术的政治营销成为政党政治的新形态[1]；行政层面，使得电子政务取向的虚拟政府创新蔚为潮流；而从介于政治与行政的中间层面来说，正如简·芳汀所言，“因特网引发的制度重组标志着""政府制度转型的开始〞[2]。或如迈克尔·尼尔森早些年前准确预料，计算机技术和信息交流技术的开展将极大地影响政府的结构和职能。信息技术和网络经济的开展将深刻地改变公众的期望和政府的工作体制。[3]总之，在后工业化场景下，政府治理变革和体制转型已成为各国不可阻遏的共同趋向。那么，转型的路向何在。为此，就需考量后工业化条件下不确定性丛生的特定景象。正如费勒尔·海迪给出的分析，“有关后工业社会或者后现代社会的这些预言，撇开它们的细节不谈，其共同点就是变迁已经有序地开始进行。这个变迁过程正在把现代化的、兴旺的和工业化的社会带人一个就像它们早期所面临的创伤和分裂那样的时期，或者就像当今现代化中、开展中和工业化中的社会所面临的创伤和分裂一样，它们都具有同样的不确定性结果〞[4]。国内较早推出效劳型政府概念的张康之教授同样强调指出：“总的说来，我们处于其中的这一后工业化进程，表现为社会的复杂性和不确定性因素的增长""人们日益感受到，组织活动开始处于一个不确定性的环境之中了""：其一，我们的社会出现了危机事件频发的情况，有些学者甚至说我们进入了一个‘全球风险社会’，它说明人类在工业社会开展起来的组织形式已经不能有效地应对后工业化进程中的各类问题，因而让这些问题在日常性的活动中被掩盖了起来和积累了起来，最后以危机事件的形式爆发；其二，在组织形式方面，近代以来人们一直致力于组织的理性化建构，强调组织结构的稳定性、组织运行机制的统一性、组织活动和管理方案的可操作性。但是，近些年来，在处理一些重大的、紧迫的和一次性的任务时，往往通过设立任务型组织来承担这类特殊任务，而且这种事例在迅速地普遍化。它说明人们开始对近代以来开展起来的科学化、理性化的常规组织功能发生了疑心，或者说，常规组织在不确定的环境下已经不再能够充分发挥其功能了。〞[5]鉴于这一情形，后工业化在社会以及治理结构上要求发生改变，必须以“网络结构〞取代传统政府管理型造的“中心—边缘结构〞[6]，唯有如此，方可以集中全社会力量，群策群力来矫治和驯服层出不穷的不确定性。于是，20世纪后半期，尤其是进入80年代，如火如荼的信息革命拥抱后工业化到来之后，出现萨拉蒙所谓的全球“结社革命〞，第三部门取得迅猛开展，在新公共管理运动中，与私营部门等社会力量一道，被越来越多地吸纳到公共效劳过程中，承接一些“生产〞环节的职能。政府不再是公共效劳供应的唯一主体，社会整体朝向一种多中心方向开展，进而就形成后工业化时代的“网络结构〞。这一开展的深远意味在于，其既可以改进公共效劳效率，更可以实现后工业化条件下对于四处衍生的不确定性及其所致社会风险的有效治理。 如何确保“网络结构〞合作治理体系的形成。显然，这对于政府管理也有着全新的要求，即政府不应再高高凌驾于社会之上发号施令，而是要懂得与各种各样的社会治理力量平等合作。在“网络结构〞中，政府既不可能仅仅扮演统治者的角色，也不可能只扮演管理者的角色，而是更多地作为一个合作伙伴出现。统治是一个单向支配的过程，统治者无时不在贯彻着统治意志而施行着对被统治者的支配。管理有所不同，尽管管理也表现为一种支配行为，但管理者会更多地借助于法律和规那么去达成支配的目的，会在一些具体问题上听取甚至接受管理对象的意见。合作那么更为不同，它是一个互动的过程，不再存在来自某个“中心〞地带的稳固的支配性行为，合作在行为上所表现出的互动也会要求进入合作过程的每一方都努力去扮演效劳者的角色，以效劳的精神和理念去引领各方的行为选择。同时，效劳精神和理念要想能够一贯地落实到行为上，又取决于这种精神和理念物化为制度以及组织载体的状况。需要指出的是，合作治理体系的生成并不意味着政府的消失，政府仍应作为合作治理体系的主导力量。但是，合作过程的互动性以及合作体系中各方力量的相互制约，必然会使政府发生质的改变，此即转变为效劳型政府。[7] 二、效劳型政府不等于公共效劳型政府 由上可以领悟后工业化时期我们为何需要以及必然出现一个效劳型政府，这在当前有着很重要的认识论意义。事实上，考虑到当下中国政府加强社会管理、推进社会改革的背景因素，效劳型政府经常被片面理解为政府公共效劳职能的释放，缘此，效劳型政府有时又不假思索地被称作“公共效劳型政府〞。正如谢庆奎教授明确断言：“‘效劳型政府’与‘公共效劳型政府’这两个概念并不是对立矛盾的，可以同时使用，在完全建立社会主义市场经济体制之前都应该是建立效劳型政府的阶段，下一个阶段就是大力提倡公共效劳型政府。〞迟福林教授显然也持以相同观点：“在改革攻坚阶段，准确把握‘公共效劳型政府’的本质内容很重要。以公共效劳体制为重点，建设公共效劳型政府是一场深刻的‘政府革命’。政府转型已经成为‘十一五’时期改革攻坚的中心和重点，以建立公共效劳体制为重点是推进政府转型的主要任务。〞①如果沿用上述思路，将效劳型政府仅仅视作政府公共效劳功能的放大，而将其与“公共效劳型政府〞概念混用，甚至更庸俗意义上，一些人认为“集中效劳提供，改善效劳态度，设立‘政务超市’、‘阳光大厅’、‘一站式效劳’、‘审批中心’等的尝试，就是在进行效劳型政府的建设〞。[8]如此，我们是无法确切领会建构效劳型政府的深切意义的。毋庸置疑，任何时代的政府都需要也一定会提供公共效劳，至多在不同时期，存在着政府公共效劳职能发挥程度不一的问题。例如西方古典自由主义时期，政府公共效劳职能较为有限；新自由主义思潮占据主流之后，政府公共效劳职能开始迅疾扩大；到了20世纪80年代以来，保守自由主义取得主导地位，公共效劳开始引入多元力量，实施民营化战略职能，但政府公共效劳职能并未见削弱，反而能力更强、手段更加多样了。要之，政府提供公共效劳是近现代以来政府恒定的职责，而这也是根植于近现代以来各国民主体制的纷纷确立，无论是先发的资本主义民主制下，还是后发的社会主义民主制下，恰如科恩强调：政府部门所代表的政治社会均应“以取得有利于全体成员的一切为目的，特殊目的也只能在这一总的效劳机能中产生〞[9]。政府部门从而均须担负公共效劳职能，并且将增进社会公平作为义不容辞的责任。就像弗雷德里克森所告诫：“无论在理论上还是实践上，公共行政对公平和平等的承诺，都应该与对效率、经济、和效能的承诺同等重要。遵循公平与平等原那么能够把我们时代的人民紧紧联系在一起，同时也使我们与未来一代的联系更加紧密〞[2023]。依此观之，从政府必须加强和完善公共效劳的视角来提出“效劳型政府〞概念，亦或“公共效劳型政府〞，在学理层面是缺乏说服力的，甚至可谓同义反复：“政府〞概念本身即内蕴着公共效劳的规定性。而且可以追问，是否相应也存在着一个“非效劳型政府〞，此即无法或根本不愿意担当公共效劳职能的政府。事实上，不用说近现代以来民主社会下，即便是在以阶级斗争为主要职能的统治型政府下，这样的“非效劳型政府〞也是无法存在的。恩格斯就曾断然指出：“政治统治到处都是以执行某种社会职能为根底，而且政治统治只有在它执行了它的这种社会职能时才能持续下去〞[11]。从加大公共效劳职能的角度使用“效劳型政府〞或“公共效劳型政府〞概念，其中潜含的对于我国各级政府过去公共效劳职能严重缺失的深刻检点与批评。 基于以上分析，时下有关效劳型政府的各种探讨，首先须正本清源，明晰这一概念发生确实切场景应为后工业化情势下不确定性或复杂性因素的显著增多，而这一情况如前所述“至少局部是由于当代生活中的技术导致的〞[12]，此即较多源自后工业化信息技术的飞速开展。应对这些令社会险象环生的不确定性，就需整合全社会力量共同参与，形成多元合作治理的“网络结构〞。在这一结构体系中，政府主要实施一种共享领导，不但鼓励公民参与划桨——政策的执行，而且推动民众参与掌舵——提供政策咨询，协助政策工程设计。也正由于政府并非诸事亲力亲为，仅仅起到“鼓手〞引领旋律的作用，在这样的效劳型政府下，平等参与公共事务的各方在决策行为中方可以采用把公开性、平等和包容性最大化的协商手段，最终就可能实现各自利益相对均匀的分割，社会公平由此得以表达和增进，而这恰是效劳型政府的精髓所在。一些学者乐于借鉴西方理论资源，尤其是登哈特夫妇创立的新公共效劳理论，推及于我国效劳型政府建设，但总有生硬之嫌，因新公共效劳理论意在强调公民权及社区层面的公民参与行为，要求政府必须坚持转化领导，这种领导不是试图掌控社会新的开展方向，而是被当作延伸到整个团体、组织或社会的一种职能，转而强调共同愿景确实立、分享以及对价值观的充分关注。[13]显然，这与很多学者如上抱持的以强化公共效劳为主旨的“效劳型政府〞可谓大相径庭。但假设基于后工业化场景及其不确定性合作治理诉求的角度来理解新公共效劳理论，与我国正要建构的效劳型政府就可以顺利实现话语对接，后者也才可能真正从前者汲取重要启示。 三、多元治理与精英政治并行不悖 后工业化信息技术日新月异地开展，使得以土地、劳动和资本为生产要素的传统工业经济逐步让位于以知识和信息为主要资本品的“知识经济〞。率先对于后工业化作出预想的美国未来学家丹尼尔·贝尔，对此很早即有深刻洞见。其认为，“工业社会是机器和人协作生产商品。后工业社会是围绕着知识组织起来的，其目的在于进行社会管理和指导革新与变革〞；而“对于组织决策和指导变革具有决定性意义的是理论知识处于中心地位——那就是：理论与经验相比占首位〞。“实际上，理论知识正日益开展成一个社会的战略源泉，而大学、研究机构和知识部门等聚集和充实理论知识的场合那么成了未来社会的中轴结构〞。从这一研判出发，贝尔确信，专业和技术人员将会惊人增加，他们是构成后工业社会的关键集团。[14]贝尔由此揭示了后工业社会技术精英治理的根本命征，这也正为20世纪80年代以来“专家治