2023年美欧竞争法律制度在电信监管中的适用.docx

美欧竞争法律制度在电信监管中的适用 王春晖 竞争法（competitionlaw）是调整经济运行中市场竞争关系和市场竞争管理关系的法律标准的总称。从竞争法所标准的反竞争行为类型的角度看，现代竞争法主要包括反垄断法、反限制竞争法和反不正当竞争法以及相关的一些程序立法。以下通过对电信业自然垄断和美欧竞争法律制度的简要分析，讨论竞争法律制度在电信监管中的适用。 一、电信业的自然垄断属性 自然垄断是经济学中一个传统概念。早期的自然垄断概念与资源条件的集中有关，主要是指由于资源条件的分布集中而无法竞争或不适宜竞争所形成的垄断。在现代这种情况引起的垄断已不多见。而传统意义上的自然垄断那么与规模经济紧密相连，指一个企业能以低于两个或者更多的企业的本钱为整个市场供给一种物品或者劳务，如果相关产量范围存在规模经济时自然垄断就产生了。自然垄断行业大都集中在根底设施和公用事业，如公路、铁路、港口、航空、电力、通信等。特别是电信业投资量大，是典型的资金密集型和技术密集型产业，投资回收期长，需要协调的关系很多，为防止私人资本控制而损害国家和公众利益，多数国家通过设立国有或国有控股企业控制电信行业。 电信自然垄断的特征主要表现在： 1.企业数量有限。投资者为了实现规模经济和减少对资源的浪费，一般在同一工程上尽量防止重复建设，所以电信业的企业数量较少。 2.电信运营企业经营带有公益性。电信行业要为社会提供公共通信产品和公共通信效劳，满足社会的公众利益，企业经营公益性较强，特别是普遍效劳机制，使得电信业不能完全按照市场机制和市场规那么运作。 3.电信企业的目标与公共目标难以协调。企业经营的目标是追求利润最大化，自然要维持较高的价格。但自然垄断的公益性又要求以较低的价格和较好的质量效劳于公众，如电信中的普遍效劳问题。 4.企业处于支配地位。企业往往利用自己的垄断优势，以较劣的产品和较差的效劳换取较高的收费，甚至附加种种不合理的交易条件。对于消费者来说，只能在为数很少的自然垄断电信企业中进行选择，使自己处于不利的被动地位。 现代法学一般认为。自然垄断是指由于市场的自然条件而产生的垄断，经营这些部门如果进行竞争，那么可能导致社会资源的浪费或者市场秩序的混乱。法学上的自然垄断概念不仅涵摄了经济学上自然垄断的内容，还突出了现代竞争法的精髓。 实际上，电信业的自然垄断特征最主要表现在典型的"网络性"属性方面，世界电信业管制研究的知名专家拉丰和泰勒尔在其名作电信竞争中文版前言中写道："某些经济领域并不那么容易放开管制，一些根底产业行业，如电信，其根底设施的固定本钱极高，如果为激发竞争复制多套根底设施，社会本钱将过于高昂。因此，这些行业仍必须保持国家管制状态。"因此，电信分拆模式的两难处境就在于：一方面电信业网络难以拆分，因为电信网络分得过大，局部地区仍然只有一家"垄断"没有形本钱地竞争，分得过小又失去规模效益，容易产生过度竞争和网间接入问题；另一方面如果通过新投资建设独立网络，又需面对重复建设问题。为了破除电信业的自然垄断，各国大都采取了分拆的模式（如美国司法部对atamp;t的分拆），我国也不例外，通过几次分拆和重组，我国电信市场形成了“5+1〞的电信竞争局。那么，分拆模式是否是自然垄断行业引入竞争的有效模式。，对此市场的答复是否认的。中国电信业经过几次分拆试图引入有效竞争的正面效应并没有实现，反倒是分拆后的负面效应不断凸现，各地陆续发生了一系列恶性竞争事件，最严重的是互联互通事件，当然重复建设问题更加严重。我以为，在自然垄断监管方面的分拆模式非但不是唯一模式甚至只能是最后选择的模式，这一逻辑同样适用于其他自然垄断行业监管的讨论。因此，在电信业引入竞争后的市场监管问题上，重要模式的是竞争法律制度的完善和有效的适用。 二、欧盟竞争法在电信监管中的适用 欧盟竞争法起源于欧洲经济共同体条约。为了建立确保欧共体内部市场竞争不被扭曲的体系，鼓励所有经济资源如货物、人员、效劳和资本的自由流动，不受国界的阻碍，建立一个单一和统一的市场，维持一个合理的市场结构，提高经济效率，1957年德国、法国等六个欧洲国家在罗马签署建立欧洲经济共同体条约（以下称欧共体条约）。欧共体条约于1958年1月1日生生效；1997年2023月2日，欧共体条约于阿姆斯特丹进行了修订，这次修改主要是对条文序号的更改，原来条约的85条至94条的规定被列为81条至89条，但在内容上没有变化。该条约主要包括禁止限制竞争协议（欧共体条约第81条）、禁止滥用市场支配地位（第82条）、原那么禁止国家补贴（第87-89条），其中第81、82条是主要的竞争规那么。欧共体在条约生效后的30多年里逐渐形成了一套完备的竞争法律体系。理事会在1989年12月制定了企业合并控制条例，主要管制企业合并，但凡在欧共体范围内造成影响的合并都是条例的适用对象。整个竞争法律体系除欧共体条约外，还包括据此制定的部长理事会和委员会的条例、指令和决定。主要包括关于实施欧共体条约第81、82条竞争规那么的第1/2022号决议、关于在欧共体条约第81条、82条下处理申诉的委员会通告、关于竞争主管当局网络合作的通告、关于欧盟委员会根据欧共体条约第81、82条调查程序的第773/2022号决议、关于实施条约第81（3）条的指南、关于控制企业集中的第139/2022号决议、关于在控制企业集中的理事会条例下评估横向合并的指南、关于实施理事会第139/2022号条例的802/2022号条例及其附件（包括co申报表，简化co申报表和简化rs申报表）等。 欧共体条约第81条（前85条）第1款，概括了对联合行使市场优势地位的政策：凡可能影响成员国间贸易，并以阻碍、限制或扭曲共同市场内的竞争为目的的或有此效果的企业协议、企业联合组织的决定或一致行动，均视为与共同体市场不相容而被禁止，特别是具有如下特征的行为： 1、直接或间接地固定购置、销售价格，或其它任何交易条件； 2、限制或控制生产、销售、技术进步和投资； 3、分割市场或供货来源； 4、对同等交易条件的贸易伙伴适用不同的交易条件，从而使其处于不利的竞争地位； 第85条第2款提出，为本条所禁止的协议或决定当然无效；第85条第3款又指出，如果这些协议、决定或一致行动，有利于改善产品的生产或销售，或有利于促进技术和经济进步，同时使消费者能公平分享由此产生的利益，那么欧共体条约第81条第1款所禁止的协议可以做例外处理，即可以得到豁免。 欧共体条约第85条第3款的规定与美国反托拉斯法有重大差异。在欧盟，如果限制贸易的协议、联合和协商行为能够促进技术和经济进步的话，它们将是被容许的。当然，相关企业应当提供它们的协议、决议或者协商行为同时满足以下4个条件： 1、有助于改善商品的生产或者销售，有利于推动技术进步或经济进步； 2、消费者可以获得适当好处； 3、为实现上述的限制竞争是绝对必要的； 4、限制竞争不得大到排除市场竞争的程度。 欧共体条约第82条（前86条）专门对企业行使市场优势地位的情况进行了规定。根据第82条的规定，一个或更多的企业滥用在共同市场上，或在其中大局部中的支配地位，如果有可能影响成员国间的贸易，那么被视为与共同市场不相容而被禁止。这些滥用主要有： 1、直接或间接强加不公平的购置或销售价格或其它不公平贸易条件； 2、通过限制生产、销售或技术开展所损害消费者 的利益； 3、就同等的交易，对其他贸易伙伴适用不同的交易条件，从而使其在竞争中处于不利的地位； 4、在缔结合同时，强迫另一方接受附加责任条款的协议，而这些条款从其业务性质或商业惯例上看，与这种协议之间没有联系。 关于欧盟竞争法在电信竞争中的监管适用，表现在电信市场引入竞争，必须依照欧共体条约第82条执行。按照第82条的规定：如果公共事业或者是成员国授予特定或独占权利的事业，成员国既不能制定也不能保持任何违背条约规那么的措施。虽然条约没有对“公共事业〞这个词作出定义，很显然适用“公共〞就指的是国有事业。由于电信业的规模经济性、国家主权的政治性和普遍效劳的公益性以及技术上的全程全网性等特点，决定了国有电信公司所具有的公共事业性。这一问题在英国的一例电信案例中得到了首先得适用。一家私有的英国信息传递公司发现自己不能传送电报，因为英国国有电信公司（bt）依照英国电信法利用优势地位施加了限制。这家英国信息传递公司就这种限制行为，向欧洲委员会针对电信管理机构提起了申诉。欧洲委员会裁定英国电信施加这样的限制是一种违反欧共体条约第82条滥用主导地位的行为。 欧盟通过将欧共体条约竞争规那么适用于电信市场，将竞争引入欧盟电信市场的监管。欧盟将条约的81条作为提示国有垄断经营者的一种方式，即如果违反了条约确定的规那么，在电信市场上具有主导地位是被禁止的，即使是这种地位是国家授权取得的。在比利时 公司（rtt）铺设和经营公共电信网络的垄断案例中，比利时 公司可以决定哪家公司可以提供设备，并且可以决定这些设备能否与其网络进行连接。法院认为，比利时 公司的垄断行为应当按照欧共体条约第82条第2款进行规制，即如果公共事业或者是成员国授予特定或独占权利的事业，成员国既不能制定也不能保持任何违背条约规那么的措施。尽管比利时电信试图将其权利延伸到 的设备，法院也不认为在 设备上的交易构成具有一般经济利益的效劳。在这个案件中，欧共体法院认定rtt的垄断权是以企业职能和国家主权职能二者共生为特征的，即rtt既能作为企业开展市场经营活动，又具有国家主权职能，可以从事电信行业的管理活动。为了限制国有企业的垄断权，法院认为成员国有义务改变这种政企不分的企业组织结构。在这个判决的根底上，欧共体委员会发布了一个指令，提出了成员国在电信市场上的义务：“为了保证各国政府机构的独立性，它们必须得在法律上使自己与提供电信网络、电信设备或者电信效劳的所有企业区别开来，并且在职能上相互独立。如果成员国拥有经营电信网络企业或者提供电信效劳企业的所有权，或者通过所有权可以对企业实施支配性的影响，它们就必须建立一种有效的制度，保证其主权权能与其所有权或管理权相关的经营活动区别开来。〞（注：ab1eg29.2023.1997，l.295/23.）委员会的这个指令不仅对电信业，而且对其他国家垄断的行为也有极其重要的意义。rtt案件在欧共体非常引人注目，这是因为电信业具有网络特征，长期被视为自然垄断的行业。然而，同电力垄断企业一样，欧洲电信企业的垄断权事实上已经远远超出了合理的程度。随着科学技术的开展，网络部门的垄断权近几年已经成为这些部门开展的障碍。因此，这些部门的垄断企业随意扩大垄断权的行为更得被视为滥用市场支配地位的行为。 为促进电信自由化及跨产业竞争环境之建立，欧盟执委会于1997年公布电信、播送及信息科技汇流绿皮书、1999年公布电子通信根底建设及相关效劳新架构咨询文件、2022年提出朝向电子通信网路及效劳共同管制架构指令草案，其政策目标为： 1、推动开放且具竞争性的电子通信网路、电子通信效劳及相关设备市场； 2、致力开展欧盟市场； 3、促进欧盟公民之利益。特别是绿皮报告标志着欧盟的电信监管将通过适用竞争规那么在欧洲实行电信自由化和协调一致的目标。 三、美国竞争法在电信监管中的适用 美国是最早制定竞争法的国家之一，它于1890年制定了美国最早的一部竞争法，即谢尔曼法。该法公布一个多世纪以来，美国竞争法历经变化，并有了许多开展。在目前竞争领域起主要作用的是谢尔曼法（1890年）、克莱顿法（1914年）、联邦贸易委员会法（1914年）以及罗滨逊—