2023年市地方性法规配套规定制定情况的调研报告.docx

关于市地方性法规配套规定制定情况的调研报告 20xx年，法工委对市十二届、十三届人大常委会制定、修改的现行有效的地方性法规，要求市政府及其部门制定配套规定的工作情况进行了专项调研。法工委对市政府及其部门依据市地方性法规要求制定配套规定工作的情况作了全面了解，重点听取了市城管局、市建委等部门关于配套规定制定情况及有关意见的汇报，并针对存在的问题提出了意见和建议。 一、调研根本情况 2022年至202223年，市十二届、十三届人大常委会制定、修改的现行有效的地方性法规共50件，涉及要求市政府及其部门制定配套规定的，有25件法规47个条款，其中要求市政府制定的有31个条款，要求市政府部门制定的有16个条款。有以下几个特点：一是要求制定配套规定的法规比例较高，占统计法规数的50%。二是要求制定配套规定的领域相对集中，大量集中于拆迁、城市管理及物业管理领域，涉及领域往往专业性较强，与人民群众生活有密切联系。三是要求制定配套规定的条款针对性较强，绝大多数法规要求就某项具体制度制定配套规定，而不是笼统要求制定机关制定法规的实施细那么。 从调研的情况看，不少部门能够按照地方性法规的要求，结合实际工作，适时制定配套规定，保障了地方性法规的有效实施。同时，我们在调研中也发现了一些问题，需要引起重视并加以改正。 二、存在问题及原因分析 一是局部制定机关尚未制定相关配套规定。据统计，目前尚有11件法规16个条款未按要求制定配套规定，分别占44%和34%。主要有以下几种情况： 1.客观条件不成熟。如xx市环境污染防治规定要求市政府配套制定排污权交易制度的具体方法，市环保局称国家和省还未正式出台方案和方法，我市的配套规定需要等前者出台后跟进制定。 2.配套规定涉及面广，情况复杂。如xx市市容环境卫生管理条例要求市政府制定景观灯光设施供用电优惠政策，考虑到景观灯光设施供用电涉及政府、大楼业主、物业管理企业等多个主体，也涉及到用电调控等因素，情况较为复杂，市政府层面尚未出台相应配套规定。 3.相关的法律、政策发生变化，使得目前制定配套规定缺少必要性。如xx市学校平安条例规定，学校平安事故准备金具体筹集和使用方法由市教育部门会同市财政部门制定，实践中，学校往往以校园平安责任险的方式取代平安事故准备金，使得该配套规定的制定缺少必要性。 二是局部配套规定制定主体不适格。有的法规规定由市政府制定配套规定，实际执行中，却是由市政府部门制定。如xx市限制养犬规定规定：“xx区甬江街道以外的农村地区和限养区域内农民聚居地自然村暂不列入限制养犬范围，具体区域由市人民政府划定。〞实践中，由市公安局制定的关于明确犬类管理工作相关问题的通知作了原那么性的区域划定，并无市政府层面的文件出台。 三是局部配套规定与法规不一致。如202223年修订的xx市住宅小区物业管理条例规定，建设单位应当在物业交付使用前，依照与物业所在地街道办事处（乡镇人民政府）协商确定的具体标准，将首次业主大会筹备经费交给街道办事处（乡镇人民政府），由业主大会筹备组使用。而市政府制定的xx市住宅小区物业管理条例实施意见规定，“开发建设单位应当按实测的地上建筑面积的0.3元/平方米的比例（最低不少于1万元），在物业交付前向辖区街道办事处（乡镇人民政府）交纳首次业主大会会议的筹备经费〞，与法规规定的“协商确定〞的原那么存在不一致。我们认为，法规规定的“协商确定〞具有前瞻性，由于目前市场协商机制的不完善，实践中可能还需要政府的适当介入，政府应当着力构建促进市场发育的机制，更好地贯彻立法意图。 此外，在调研中还发现，常委会审议法规案时所删去的有些条款在配套规定中却又恢复。我们认为，配套规定应与法规规定一致，不仅要求与法规文本保持一致，也要求与立法过程中所表达的立法意图保持一致，与立法意图不一致的配套规定实质上损害了法规的权威性。 四是局部配套规定已不适应实际情况，未及时清理。如市政府于2022年制定的xx市出租汽车客运管理条例实施细那么（以下简称实施细那么）规定了出租汽车营运权设定质押的程序，是对xx市出租汽车客运管理条例中规定的“出租汽车有偿营运权使用期限为十五年，在有效期内可以依法转让、质押、继承〞的具体化。由地方性法规设定的出租汽车有偿营运权，属于担保法规定的“依法可以质押的其他权利〞，而202223年制定的物权法规定“可以出质的其他财产权利〞的设立依据，仅限于法律和行政法规，同时，依据物权法规定，担保法与物权法规定不一致的，适用物权法。因此，权利人已不能对出租汽车有偿营运权设定质押。目前，xx市出租汽车客运管理条例已列为常委会的修改工程进行调研。条例修改后，有必要对实施细那么的有关条款进行相应清理。 三、对策建议 市政府及其部门制定的配套规定是市地方性法规在实施中的延伸，是对法规规定的进一步细化，是立法工作内容的补充和完善。我们认为，根据实际情况在地方性法规中要求政府及其部门制定配套规定是必要和有效的，但在实践运用中应当注意以下几点： 一是要坚持谨慎规定的原那么。地方性法规应当具有可操作性和可直接适用性，法规的条款要尽量明确细化。因此除了重要的执行性规定外，地方性法规不宜过多地设置要求制定配套规定的条款。对于立法中的难点问题，立法机关要在立法过程中尽力解决，尽量防止要求事后制定配套规定。 二是要坚持标准规定的原那么。从立法技术的角度看，目前，要求制定配套规定的条款本身也存在一些瑕疵。如有的条款要求不够明确，用了“可以制定〞的表述；也有一些要求制定配套规定的事项不够具体等。地方性法规应当根据实际情况，对要求制定配套规定条款的目的、原那么、制定期限、文种等作出明确的限定要求。一般应针对具体事项要求制定配套规定，不宜笼统要求制定机关制定法规的实施细那么。 三是要建立和完善配套规定制定的工作制度。政府及有关部门应当建立制定配套规定的工作机制，在法规起草时应当充分调研论证配套规定的可行性和必要性，同步进行配套规定的制定工作，尽可能争取与法规同步施行，保证配套规定合法、正确、及时到位。由于客观情况变化确无必要制定或者不能及时制定的，应当向人大常委会报告并说明理由。 四是要建立和完善配套规定的监督制度。地方性法规配套规定的制定情况应当纳入市人大常委会的日常监督工作。在立法过程中，法工委和有关工委要与有关部门研究商定配套规定的制定时间；相关法规出台后，要催促政府及有关部门及时制定，保障法规的有效实施；对不能如期完成制定任务的，要责成有关部门限期完成。如果客观情况变化使制定配套规定已失去必要性，应当及时建议修改有关的法规，维护地方立法的严肃性。对于有关配套规定与法规或者上位法存在抵触的情形，人大常委会应当催促制定机关及时进行修改或废止。根据xx市制定地方性法规程序规定第四十条“有关机关为执行地方性法规而制定的实施方法等，应当报市人民代表大会常务委员会备案〞的规定，市政府及有关部门应当及时将制定的配套规定报市人大常委会备案，法工委和有关工委应当主动审查，及时提出审查意见。常委会和有关工委也可以选取重点领域和民生领域的法规开展执法检查，检查配套规定的制定实施情况。市政府法制办公室要重视和加强协调监督工作，在政府有关法制工作的专项报告中也要说明地方性法规配套规定的制定情况。 第6页 共6页