2023年审计经济研究报告.doc

审计经济研究报告 在社会主义市场经济条件下，国家宏观经济管理体系一般包括宏观决策系统、宏观调控系统、监督保障系统、信息反响系统共四局部。我国国家审计机关是独立的专职经济监督机构，这是宪法所规定的，并有“审计法〞予以标准，因此行使政府经济监督的职能，在宏观经济管理中属于监督保障系统的一局部，并具有信息反响的职能。 在实行市场经济的一段时间内，人们试图把资源配置和经济开展的重任全部交由市场承当，由于市场的功能性缺陷，产生了与预期效果相反的结果，上世纪二三十年代的世界性的经济危机，对此作了证明。也有经济学家试图用政府干预方法解决经济开展的一系列问题，然而实践的结果也并非反映政府干预的十全十美，滞胀、效率低下、官僚主义伴随而生。这说明国家干预市场失灵的能力是有限的，而且需要适当的机制来控制那些消极现象的产生。因此，适度的宏观经济管理是必须的，但必须建立独立的监控评价机制。 我国尚处在社会主义的初级阶段，刚刚从方案经济体制转轨到社会主义的市场经济体制，市场经济体制尚不完善，同时面临艰巨的开展经济的任务，这决定了政府对经济干预是必要的，问题是在发挥政府干预作用的同时，如何减少为此所付出的代价或带来的负面效益，如何选择适宜的干预方式以及怎样把这种干预控制在适宜的限度内，如美国经济学家刘易斯所说的，“政府的失败即可能是由于它们做得太少，也可能是由于它们做得太多〞。 我们认为，国家审计机关作为宏观经济管理体制中的监督保障系统和信息反响系统的主要组成局部，其职能就是通过审计监督来帮助政府正确行使宏观经济管理的职能，运用适宜的手段适度调控宏观经济并到达预期目的。 一、社会主义市场经济条件下，政府实施宏观经济管理的主要职能。 1、运用财政功能，制订财政政策。 国家通过税种、税率的变动，调节积累和消费、中央财政与地方财政的比例关系，并通过国家财政预算，对国民收入进行再分配，实现其经济政策目标。制订诸如国家鼓励开展高新技术产业的财政政策，国家鼓励开发中西部地区的一系列政策措施等。 2、运用货币功能，制订货币政策和国际收支政策。 国家运用货币功能适度配置资本资源，采取稳健的货币政策，促进经济的开展，有效防范金融风险，制订适宜的国际收支政策，保持国际收支平衡。 ３、事关国计民生的国家投资和制订适宜的产业政策。 在西方资本主义国家，政府也以参股的形式，直接从事某些经济活动。我国是社会主义国家，国有经济是国家经济主体，过去国家参与各个领域的经济活动，实践证明了利少弊多。目前国有经济正逐步从某些竞争性的领域退出，国家也不再直接干预企业的经济活动，而是投资于重要的具有战略意义的根底设施建设、根底产业，以消除制约经济开展的不良因素，使生产结构合理化，满足人民群众根本的物质文化需要和促进国民经济的可持续开展。 4、提供量入为出、节俭高效的公共效劳。 政府提供公共效劳的职能，主要表达对内对外两个方面，对内主要指从事教育、文化、公共卫生、交通等公共事业方面的投资建设，保障国内平安等；对外主要是军队建设，外交活动，维护领土完整，确保维持有利于国内经济建设的和平环境。 5、进行制度创新。 政府有责任有能力改革那些不适应生产力开展的生产关系，以促进经济的开展，对我们的社会主义国家来讲，政府倡导和组织制度创新更为重要。我国的经济体制改革是对传统体制的根本性变革，它是社会主义制度的自我完善，所以政府应不失时机推进改革，并使各项改革措施相互配套，尽快使新的经济机制进入正常运转并占据支配地位。 6、调节收入分配。 我国一般通过累进的个人所得税来调节个人收入分配，缩小贫富差距；还通过直接的财政转移支付方式调整社会贫困阶层的收入。有的国家还通过累进的财产所有权再分配，调整收入规模分配，即通过影响收入分配额的大小来消除不平等的财产权的根底；通过累进的个人财产税减少财产分配规模等。 7、合理地利用和配置资源。 国家一般通过税收、立法或行政措施来控制对资源的开发利用，防止掠夺性开采和环境破坏，防止过度消费。我国对资源的配置也利用税收或其它政策措施进行重新配置，以实现国家经济调控的目标。 8、维护市场秩序，采取必要的行政措施，实施宏观经济调控。 国家通过法律来标准经济主体的所为，创造一个公平竞争的市场秩序，对不标准的行为进行处理、处分。如制订对农业产品价格实行保护性政策；必要时甚至采取物价、利率、工资等行政措施。 二、我国国家审计机关在宏观经济管理中发挥作用的理性思考。 1、我国国家审计机关在宏观经济管理中发挥作用的现状及与兴旺国家的比拟。 我国建立国家审计机关以来的十多年，我们所从事的工作根本上都是微观审计，审计评价时，一般就事论事，即使像审计署实施一些国家宏观经济管理具体措施的大工程，如水利资金审计，防洪救灾资金的审计，审计评价根本上都围绕资金使用上的问题展开，一般不涉及对宏观经济管理活动本身的评价。但各级审计机关还是比拟重视微观审计对宏观经济活动情况的反映，提倡微观入手、宏观着眼，通过同步审计、行业审计、专项审计等手段，反映经济活动中的普遍性、倾向性问题，为国家加强和改善宏观经济管理提供了有益的信息和意见，但我们对宏观经济管理本身的评价，如体制、机制、法制的评价还很少涉及。１９９５年，我国的第一部审计法公布，在这部法律里才第一次明确实行财政同级审和对中央银行进行财务收支审计，这是我国第一次由法律的形式，明确国家审计可涉及的宏观经济管理的领域。根据此法，审计署开始实施对国家预算执行情况的审计，至于对中央银行的财务收支审计还不能涉及宏观经济管理的内容，如对金融手段、金融工具的评价。实事实是的说，我国国家审计机关对宏观经济管理活动的评价还刚刚起步，涉及领域仅仅在预算执行上，无能涉及的范围，还是反映问题的层次都处在一个较低的水平。最近李金华审计长在中国审计学会四届理事会第二次会议上对我国审计的现状作了比拟客观的评价，提出４个方面的缺乏之处供大家思考研究，其中第一点是我们的审计面不够宽，还局限于财政财务收支审计等传统的审计领域；第二点是深度不够，就事论事多，上升到理论、法制、标准不够。李审计长说，近年来人大对审计机关的预算执行审计报告既满意又提出意见，希望审计机关对财政预算决算中多年来存在的问题能从体制、法制、机制等方面提出解决本质问题的意见。近日李审计长在审计署召开的学习贯彻十五届六中全会精神的会议上，再次强调了这些意见。 我们认为，李审计长在短短的几天里，反复强调这些问题，反映了我国国家审计在涉及宏观经济管理方面存在的两个主要问题：一是我们很少直接对宏观经济管理活动本身进行审计评价；二是在微观审计中对涉及宏观经济管理的问题，由于多种原因不作披露，即使披露，也是对现象的罗列，很少或根本不涉及宏观经济管理本身的问题。但现实的情况是国家审计机关在宏观经济管理中切实履行职责，充分发挥监督作用已到了刻不容缓的地步。尽管我们所做的工作与现实要求存在很大差距，我国年轻的国家审计机关已开始重视对宏观经济管理活动实施监督是一项重大进步，是一个良好的开瑞。 国际上，一些审计兴旺国家的国家审计机关对宏观经济管理的监督评价已积累了丰富的经验。以美国为例，美国联邦审计署曾对全球气候变暖及南极上空出现臭氧层的空洞实施调查分析，以评价美国的能源、环保政策及其全球战略。美国联邦审计署１９９９开展的一个工程是对美国现在的城市规划、布局政策的评价，他们的评价认为，现存的城市规划思想是二三十年代陈旧思想，现在已不适应，它极大地浪费了土地、能源等资源，并使人们的生活不便。而这恰恰是我们许多人现在仍非常羡慕的美国居住、生活方式。上世纪９０年代中期美国联邦审计署通过它的调查向国会报告：中国侵犯了美国音像制品的知识产权，建议国会对中国进行制裁，美国果然不久就对中国实施制裁。最为著名的是“克林奇河核反响堆工程建设〞案例，由于联邦审计署的建议，美国议会最终决议中止这一国会与政府争议多年的工程的建设。 2022年10月，来访的美国联邦审计署大卫.沃克审计长向李金华审计长介绍美国联邦审计署的职能时说，政府行为到哪儿，联邦审计监督的职能就能到哪儿。确实，据我们所知，美国联邦审计署的监督范围，早就突破了财务、经济范畴，除个别部门外，几乎覆盖所有政府工作。 我国是一个社会主义国家，生产资料公有制占主体地位是一个显著特点，国家对宏观经济管理的广度与力度超过任何一个实行市场经济的国家，这在我们这个市场经济不兴旺的国家，虽然有利于资源合理配置和社会公平，但又潜伏巨大风险。我国政府代表最广阔人民群众的利益，一切为人民着想，因此在宏观经济管理中，更应注意决策管理的科学性及风险，更应注重国家审计在宏观经济管理体系中的监督保障和信息反响作用，但事实上我们并没有做到这一点，其原因是多方面的，需要我们去认真思考研究。 2、制约我国审计机关在宏观经济管理中发挥作用的原因剖析。 〔1〕我国社会主义市场经济体制尚不完善。 我国建立社会主义市场经济体制和国家审计制度的时间不长，市场发育不成熟，与市场经济体制配套的宏观经济管理体系不完善，决策系统、调控系统、监督保障系统与信息反响系统的各自职能配套还需要经过较长时间的磨合，才能逐步走向协调完善。国家审计的极大多数工作游离于宏观经济管理之外，缺乏参与宏观经济管理的准备和积累。 〔2〕我国国家审计体制存在先天缺乏。 美国联邦审计署在介绍他们的职能时，首先开诚布公地说，审计署是美国权力平衡的工具，言下之意，隶属于国会的联邦审计署是美国国会监督和约束政府的重要工具，在美国权力平衡的天平上，政府的权越大，联邦审计署的监督力度和广度也越大，这才能保证权力的平衡。在世界上的绝大多数国家，国家审计机关都起着维持这种平衡的作用，这就必然要求国家审计机关对政府的宏观经济管理活动进行严格监督。我们虽然不主张权力平衡的说法，但对权力实施监督是符合马克思主义的精典思想和邓小平理论的。我国国家审计机关设置在政府内，是事实上的政府内部审计机构，这种有限独立性的设置客观上已排除了国家审计机关在宏观经济管理中充分发挥监督保障作用的可能性，它所发挥的作用必然是有限的。 〔3〕国家审计机关和审计人员宏观经济管理的观念比拟淡薄。 多少年来，尽管各级政府领导和审计机关领导一再要求审计人员从微观着手、宏观着眼，从体制、机制上找问题，但事实上我们并没有做到这一点，我们就事论事，可谓驾轻就熟，假设要对宏观经济管理进行评价，往往感到力不从心。我们在考察德国审计时发现，德国审计机关对国家投资的根本建设工程审计的内容与我们截然不同，他们实施的是事前审计，即在工程立项后就进行审计，审计的主要内容是：工程是否合法、是否已通过有关法律程序；工程可行性论证的科学性；工程资金的合法性和可靠性；工程设计的合理性。如果这些都没有问题，工程就可以通过公开的招、投标方式予以实施了。德国的审计方式就能保证最大限度地防止重复投资、盲目建设，追求投资效益的最大化，这就是他们的宏观意识在微观中的运用。而我们的审计，大多是事后审计，节减一点被严重高估冒算的基建费用，至于它是否属重复建设、盲目建设，建设后投资效益如何，一般不作评价，即使评价也是“事后诸葛亮〞，于事无补。以上就是观念意识带来的区别，这种区别看来很小，但它的社会效益是无法计量的，因为有人作过估计，前些年我国每年属于重复投资、盲目建设的资金有数千亿元。 〔4〕我国国家审计人员的知识结构不合理，审计手段落后。 现代审计已越来越具有边缘化特点，社会科学与自然科学的交融已十分普遍，因此需要多学科的专业技术人员。我国国家审计人员知识结构的主体是会计，法律、工程技术、宏观经济、计算机、环保人才等奇缺，在地方审计机关，