2023年城乡结合部土地市场管理调研报告.docx

城乡结合部土地市场管理调研报告范文 城乡结合部土地市场管理调研报告 按照部党组的统一部署，我们先后对天津、河北、江苏、浙江、广东等五省市的城乡结合部土地市场问题进行了深入调研，同时委托中国土地勘测规划院赴江苏、浙江两省进行了重点调研。调研工作重点围绕城乡结合部土地利用和土地市场现状、存在问题、原因及对策进行了分析，现将调研情况汇报如下： 一、城乡结合部土地市场现状与问题 城乡结合部是土地交易最活泼的地区之一，具有隐形交易、非法交易量大、交易秩序混乱的根本特征。具体表现在：城乡结合部建设用地快速膨胀、建设用地总量失控，各类用地交错、市场交易主体复杂，隐形交易突出、交易秩序混乱，土地交易形式多、数量大，违法用地和违法交易大量存在等几方面。 （一）城乡结合部建设用地快速膨胀、建设用地总量失控 （二）各类用地交错、市场交易主体复杂 （三）土地交易形式多样，隐形交易突出、交易秩序混乱 （四）违法用地和违法交易大量存在 二、产生问题的原因分析 城乡结合部土地市场混乱的现状是长期以来城市建设自发扩展、城乡结合部土地产权不清、土地利用和管理政策不明、管理不到位造成的。 （一）工业化、城市化带动了城乡结合部建设用地快速膨胀，是城乡结合部土地市场混乱的外部推动力 工业的持续、稳定、快速开展，需要相应规模的土地作支撑。城乡结合部是受城市开展和农村工业化、城市化开展冲击最大的地区。随着城市化和工业的外移，民营经济和个体工商户的开展，对生产经营、生活场所提出了新的需求。一方面大量的国有企业、外资企业、乡镇企业、私营企业开展，加大了建设用地的需求，使城镇向外扩张的速度加快；另一方面也带动了城市第三产业的迅速开展，进一步加剧了建设用地需求。这些快速增长的建设用地需求迅速涌入城乡结合部，致使城乡结合部建设用地需求急剧增加，其用地特征呈现出：农业用地不断减少和非农建设用地快速增加，土地供应总量失控。其最根本的原因是，对于用地者而言，在城乡结合部取得土地和房屋的本钱远远低于XX县区，带动了用地需求；而对于农村集体经济组织和农户而言，转让、出租土地、房屋获取的经济收益又远远高于农业收入，在比较利益的驱动下，农村集体经济组织和农户往往乐于把农用土地私自转为建设用地或建房出售、出租，牟取高额回报。同时，外来人口蜂拥而至，价格低廉的私宅成了他们的安居所在，在一定程度上使农村私宅租赁有愈演愈烈。 （二）集体土地产权不明，权益不清、多头代表，是城乡结合部土地市场混乱、违法交易和隐形交易的内因 当前，集体土地所有权权利设置不完整、权利内容不全以及国家对土地的管理权与土地所有权的界定不清，致使集体所有土地的产权代表不清，集体土地使用权权能与权益不明，从根本上限制了集体对其所拥有的土地所有权行使处分权和收益权。按照新法规定，农民集体所有的土地实际上存在三类形式：村农民集体所有、村内两个以上的集体经济组织和乡（镇）农民集体所有。实际上，农村集体所有土地的产权归属并不明确、清晰。由于任何一个农民都不是所有者，而集体经济组织并无专门机构也不具备独立的主体资格，村农民集体、农民集体经济组织就成为抽象的、空虚的概念。由于具体的土地所有人事实上很难落实，集体土地的权益如何得到保障。集体土地的收益应如何分配。集体成员行使土地所有、使用、经营、收益和处置等权利与责任如何表达。集体违法使用本集体所有的土地应该如何处分。村长、村委能否代表集体土地的权益、产权。三分之二以上村民会议成员或三分之二以上村民代表如何保障和表达。村民个体对土地的权益如何确认。正是这些根本的问题没有得到明确，出现了农村集体土地的多头所有者代表，村书记、村长认为自己是代表，处置村集体土地理所当然，村民个人认为就是自己的土地，其他人管不着，甚至局部土地使用者认为自己用的地就是自己的。这种多头代表，又都不代表的状况，驱动利益各方私自建设、私自处置、隐形交易、违法交易，牟取私利。 （三）土地收益分配机制不合理，是产生城乡结合部土地问题的直接动因 在市场经济体制下，任何经营行为首先考虑到的步是经济利益问题。农民在集体土地上从种水稻到种菜，由种菜到建大量厂房、私宅，集体土地由合法到违法利用等，可以说根源就在于土地收益在其间起了决定性的作用，也就是地租的作用。农用土地收益除上交国家农业税外，农民实得收益较低，而非农用途收益远远高于农业用途收益，比较利益促使农民从心理上愿意变农地为非农地。另一方面，随着工业化程度越来越高，根底设施建设需要投入大量资金，仅靠镇级人民财政收入或有限的国有土地收益返还，完善镇现状用地的市政及公共设施，镇能级政府有相当大的困难。同时，国家建设征用农民集体土地的补偿方法是根据年产值核算，补偿标准低，而不是按价补偿，农民不愿意国家征地，因此，乡镇政府一方面鼓励农村集体经济组织大力开展工业，招商收资，从而通过增加税收、劳动力管理费等方式增加财政收入，对农村集体经济组织违法用地、隐形交易采取默认和纵恿，从而加剧了集体隐形市场的大量存在和违法用地的形成。 （四）政策不明，管理薄弱，加剧了城乡结合部土地市场的混乱和隐形交易 国家的有关法律法规对城市国有土地管理的规定及具体操作来说，已相比照拟详尽和完善，但对于城乡结合部用地，尤其是集体建设用地和集体建设用地的流转缺乏明确的操作指导，管理力度十分薄弱。如土地管理法第六十二条规定：农村村民出卖、出租房屋后，再申请宅基地的，不予批准，但并未对农民房屋出售、出租的范围和宅基地的土地权利性质作出明确地界定。第六十三条规定农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设；但是，符合土地利用总体规划并依法取得建设用地的企业，因破产、兼并等情形致使土地使用权依法发生转移的除外.但存量集体建设用地能否流转、如何流转，破产、兼并除外的该如何处理又缺乏明确规定。上述这些法律、法规规定的欠缺或不明确，为集体土地所有者、使用者、农户等各方违法用地、隐形交易、违法交易提供了借口；而对于土地行政主管部门而言，由于缺乏明确管理依据，往往采用全面禁止或放任自流，城乡结合部恰恰成了管理的禁区或灰色地带，进一步加剧了城乡结合部土地市场的混乱。 三、标准城乡结合部土地市场的对策与建议 随着新土地管理法的公布实施，耕地保护国策得以法制化，建设占用农用地的本钱和难度加大，各地开始注重城乡结合部土地利用的调整和管理，以此解决城市建设对土地的需求。 各地在城乡结合部土地利用和土地市场管理上进行多方面的探索，并取得了一定的进展： 开展城乡结合部集体建设用地整治和流转试点。XX市以两进推进一化，即农户进公寓小区（在土地利用规划确定的城市建设用地范围内取消农民个人建房，由政府主导，企业化运作，统一建住宅小区，城市用地范围外那么取消单家独院建房，实行多家集中联建），乡镇企业进工业园区，推进城乡结合部城市化进程.XX市出台了XX市农村集体存量建设用地使用权流转管理暂行方法，对城市规划区、县城镇及省以上开发区范围外的集体建设用地使用权，经依法批准后，可以依法流转。XX市结合乡镇企业转制，在明晰集体土地所有者的前提下，标准集体建设用地使用权流转。XX市和XX市对城中村改造出台了一系列鼓励政策，鼓励集体土地所有者、农户和开发商三方面自愿组合，对城中村进行改造，按规划统一建设住宅小区。 强化城乡结合部建设用地总量控制和市场公开。XX市对城乡结合部的国有划拨地入市实施了政府土地收购储藏制度，并探讨将政府收购储藏范围扩展到城市内现有集体建设用地。广东、江苏等地设立了有形土地市场，要求包括城乡结合部在内的土地使用权交易进场公开挂牌交易，标准市场。 探讨城乡结合部集体建设用地向国有建设用地转化。XX省对局部城市城乡结合部乡镇企业使用的集体建设用地，在土地补偿到位、使用者主动申请、所有者同意（村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表同意），报经省国土资源厅批准后，不再办理征用手续，直接转为国有土地使用权。XX市、XX市等地探讨了调整现行征地补偿方法，采用按价征购的方法转为国有。 上述这些探索和实践，为进一步标准城乡结合部土地市场起到了很好的示范作用。 通过调研，我们认为，标准城乡结合部土地市场的根本出路是：在严格实行用途管制，控制新增建设用地扩张的前提下，进一步明晰城乡结合部现有建设用地的产权主体和土地权益（所有者、使用者之间的利益关系），区分土地利用总体规划确定的城市建设用地规模范围内、外，制订相应的政策，明确管理者、所有者和用地者之间的利益关系，调动各方积极性，采用市场化运作方式，大力开展市地整理和市地置换，通过标准的土地市场实现城乡结合部现有建设用地的易主（改变所有者、使用者）、易位（改变位置、置换）、易用（改变用途），解决城市建设用地需求。 （一）完善城市建设用地总量控制制度。要严格执行土地利用总体规划，科学圈定城市建设用地规模，城市规划必须与土地利用总体规划相衔接，严格控制城市开展跨过或绕过城乡结合部向外盲目扩张。运用年度土地利用方案和用途管制等手段，严格限制新增建设用地供应总量，并采用经济手段和政策调控措施，提高新增建设用地取得本钱，鼓励用地者利用城乡结合部现有建设用地。 （二）加强土地登记工作，明晰城乡结合部土地产权。 加强城乡结合部土地产权制度建设，明确农村集体土地所有权代表和相应的权益，加快土地登记进度，通过确权和土地登记，分清国有土地和集体土地、建设用地和农用土地界限，集体建设用地要明确土地所有者主体及相应的土地使用者，同时结合土地证书年检，保持城乡结合部土地登记资料的现势性。 （三）制度创新，鼓励流转，标准管理。区分土地利用总体规划确定的城市建设用地规模范围内外，分别制订政策，标准城乡结合部建设用地管理。 城乡结合部是城市和相邻农区的结合部，横跨土地利用总体规划确定的城市建设用地规模范围内外，即城乡结合部按照土地利用总体规划可以分为圈内圈外两局部。这两局部的土地利用方向是不一样的，圈内土地主要是作为城市建设用地；圈外土地主要是作为农用土地及少局部集体建设用地。因此，必须区分圈内圈外，制订不同的利用政策和管理对策： 1、对于城乡结合部属于圈内的局部，其土地利用和管理政策必须有利于向城市建设用地转化，即必须纳入城市用地统一管理、统一转用、统一开发、统一供应。 第一，对于已列入城市建设用地规模范围内的地区，取消农户个人建农民住宅和乡镇企业建设新占农用地，新增建设用地实行统一转用、统一开发、统一供应，推行农户进住宅小区和乡镇企业进工业园区。即：圈内农户申请新建住宅的，一律不再批准农户建住宅，一律进居住小区，符合宅基地申请条件的农户，其宅基地指标可折为相应的价款抵扣所购置的商品房价；圈内乡镇企业建设需要增加建设用地的，一律进工业园区使用国有土地，并在土地出让金等方面给予优惠。 第二，对于已列入城市建设用地规模范围内的存量集体建设用地（农民住宅和乡镇企业用地），那么应制订相应政策和措施，结合市地整理、政府收购储藏等工作，采用转权让利的方法，鼓励其转为国有土地进入市场依法流转。其中，存量农民住宅用地可结合市地整理，由开发商、所有者、使用者三方面自由组合进行城中村改造，建商住小区，政府在出让金收取上给予一定的优惠；也可以由政府主导，企业化运作招标建设，对城中村进行改造建现代化小区，建设中各项规费按农村宅基地标准执行，农户原宅基地和农房折换为相应的价款，以调产权或货币安置的方法进行补偿，土地相应转为国有土地，农户以调产权方式取得或以本钱价方式购置的小区房屋产权归农户所有，允许出租，也可比照经济适用住房上市交易。对于圈内已有乡镇企业，鼓励其向工业小区转移，符合规划的，土地补偿到位、使用者自愿、所有者同意的，报经政府