2023年县关于乡镇政府权责不一致问题的调研报告.docx

县关于乡镇政府权责不一致问题的调研报告 按照省市督导组意见xx县委的安排部署，20xx年5月20日至6月5日，我们调研组深入五星、歪子、汉城办事处等局部乡镇（街道）以及国土、公安、食品药品监管等局部县政府职能部门，通过实地查看、听取汇报、座谈讨论、走访群众等方式，对基层权责不一致问题进行了深入调研。从调研情况来看，县政府职能部门权责不一致问题不太明显，乡镇政府权责不一致问题比较突出。现将调研情况报告如下： 一、乡镇政府权责不一致的表现情况 乡镇是政权的根底、改革的前沿、开展的重点、稳定的关键。在现实当中，由于对乡镇政府职能界定的模糊、乡镇政府职权的弱化、考核体系的不合理等，乡镇政府有限的权力却承担着无限的责任，权小责大、有责无权现象比较突出，乡镇政府成了“万能政府〞、“无奈政府〞。这严重影响了社会大局的稳定，阻碍了农村经济社会开展。 （一）有限的职权，无限的责任。近年来，乡镇范围内有经济收费权或行政管理权的“七所八站〞如财政、税收、国土、工商、公安等根本上垂直上级政府部门管理，乡镇的管理权限愈来愈小，调控能力越来越弱。现在的乡镇政府根本上没有了独立的行政权（如行政许可权、行政强制权、行政处分权等）。一位干部说，现在乡镇只剩下方案生育一胎准孕证、准生证一项行政审批权了；一位乡镇干部幽默地说：“我们乡镇扛枪，但子弹在县直部门的口袋里，要打枪得找他们要〞。 在权力萎缩的同时，乡镇承担的责任却越来越大。“上面千条线，下面一根针〞，完成上级布置的各种任务是乡镇工作的主旋律，乡镇每年都要签订几十个责任状，承担过多的来自上面的高指标、硬任务，政治、经济、文化无所不管，招商引资、方案生育、平安生产、社会治安、信访稳定、违建撤除、河道采沙等无所不干，党、政、社无所不包，乡镇成了标准的“万能政府〞。特别是一些阶段性、临时性、突击性任务一茬接一茬，一项接一项，且都要与考核、奖惩挂钩，令乡镇难以招架。有干部抱怨说：“权力一把抓，责任搞批发，任务层层加，乡镇已压垮〞。乡镇政府面临这些巨大压力，工作中却存在着为难的局面。一方面上面追责、增压，另一方面，却没有相关的管理权限，没有法定的执法权、处置权。局部乡镇基层干部在座谈中说，我们都面临着白河采沙管理任务，可是河道采沙的审批权、执法权都在上面；在建筑方面，规划执法权、土地使用权、违规执罚权都在县里，可是上级的卫片执法却要追究地方责任。一名负责城建的副镇长说，宅基地和生育是农民最重要、最现实的两件事，目前群众有强烈的建房需求和一定的经济条件，但上级多年来不审批农民建房用地。群众无奈只得擅自建设，上级又要求撤除，如果强行撤除，又要发生矛盾，我们是老鼠钻风箱——两头受气。再比方“空心村〞整治，乡镇、村费工、费时、费力、费财，整治出来的土地，不仅在经济上没有得到相应的补偿，而且用地指标绝大局部归于上级管理。多年来，乡镇没有可审批的农民建房用地指标，既影响了干部工作的积极性，也影响了农民腾地的自觉性，同时，也加剧了农村违建民房的程度。 （二）有限的财权，无限的事权。财政是执政之基，是开展的保障。任何工作没有财力做后盾，都是无稽之谈。农村税费改革前，乡镇有农业税、特产税、农民的“三提五统〞来支撑政府的正常运作。农村税费改革后，“分灶吃饭、乡财县管〞体制下的乡镇政府赖以生存的财政资金来源逐步断流和枯竭，财政收入大幅度减少，但是乡镇政府的事权不仅没有减少反而有所增加。目前，我县乡镇财政主要来源有：上级转移支付、企业税收返还、方案生育社会抚养费返还等。由于近几年企业形势严峻，乡镇财政增收可以说非常乏力。如上庄乡集镇仅有两家月营业额超过两万的工商户纳税，七家小型企业纳税。方案生育社会抚养费是乡镇财政收入的一个重点，也是导致个别乡镇为了增加财政收入，对农村方案外生育以罚代管，放任自流的主要原因。大多数乡镇政府依赖上级的各项有限的财政转移资金勉强度日，个别乡镇那么通过想方设法立工程、跑资金，然后用“专款专用〞资金去解决乡镇运行经费。据统计，我县15个乡镇（办事处）财政收入超过400万元的缺乏一半。在财政开支方面，乡镇政府除支付在职人员和分流人员工资、办公经费外，还要负担公共交通、公共卫生、农村公共设施维护以及农村教育、社会治安等公共事务，重点要对农田水利、根底设施建设及公益事业工程配套一定比例的资金，这对于本来就薄弱的乡镇财政而言，无疑是雪上加霜。不少乡镇财政入不敷出，有的甚至是负债运行。一位乡镇主要领导说，每逢春节，我们只有向财政部门借钱才能过年。 （三）有限的主动，无限的被动。就现行的上级对乡镇政府的考核管理方法而言，存在着很大的不合理性。“权往上面收，责往下面压〞。面对过多过滥的一票否决、目标考评、任务分解和接踵而来的中心工作、检查验收、观摩评比、调研视察，乡镇政府应接不暇、疲于应付。乡镇干部往往外表笑脸相迎，内心却是苦不堪言。一名乡镇党委副书记说，自己除了睡觉时间是自己的，其余连吃饭都是在应酬。为了做好秸秆禁烧工作，每年麦收季节，乡镇干部每天都要在村组死看硬守。由于权责不一致，基层干部面临着更大的压力和无奈。就当前的信访维稳工作而言，存在一个不容无视和回避的事实，少数群众“信访不信法、信上不信下〞。为了息访息诉和躲避属地责任追究，乡镇不得不违心解决一些不合理、不合法的诉求，从而对社会管理产生一定负面影响，致使基层政府矛盾纠纷调解能力下降，局部群众依法办事的意识下降，无理缠访、闹访现象日益增多。可以说，现行的信访属地责任追究体制对基层组织和乡镇干部已经产生了巨大的政治压力和精神压力。例如某街道居委会一组村民，多年来长期上访。街道已对其反映问题进行过屡次查证，并屡次作出让步，满足其一些不合理、不合法的诉求。但其看到了通过非访、闹访所获得的一些利益，更加变本加厉，把进京上访作为自己的谋生手段。而街道办事处不断受到来自省、市、县的压力，在其身上消耗了大量的精力和经费。这对街道工作人员的积极性造成了重大伤害，对社区的信访稳定工作造成了恶劣影响。据调研，近几年各乡镇街道接访费用大幅上升，一些原本发生在县外、市外、省外的涉及讨薪、交通肇事赔偿等问题，都要通过属地管理来稳控上访人员，极大地加重了乡镇负担。 （四）有限的人权，无限的任务。当前，乡镇政府缺乏应有的用人自主权和管理权。自2023年机构改革以来，乡镇很少补进人员。就新野而言，除了大学生村官外，通过公务员考试进入乡镇的仅有6人。全县15个乡镇（办事处）共有行政事业在编人员202300多人，平均每个乡镇60多人，汉华XX县区只有40多人。我县乡镇干部平均年龄在40左右，大局部乡镇干部队伍青黄不接、年龄断层、年龄老化、结构不合理等情况非常突出。由于工作人员数量少，特别是工作能力强的人员更少，在乡镇一人多岗、一人多职的现象十分普遍，工作人员平均要承担2-3个工作岗位，有的多达7、8个岗位，同时，还要参与包村、中心工作、临时性工作、阶段性工作等，乡镇干部成了名副其实的“万金油〞干部。如在平安生产方面，涉及企业平安、食品平安、交通平安、校园平安、卫生平安等。每个乡镇安监办仅有1—2名主抓领导和工作人员，又没有执法权。只有通过召集各村会议、相关部门会议，进行分责增压。另一方面，由于条块分割，乡镇政府对于上级垂直管理部门的人员是看得见、管不着、调不动。乡镇政府的管理变成了协调，且协调的难度越来越大。 二、乡镇政府责权不一致的现实危害 一是乡镇行政工作体制不顺畅。由于权责不一致，乡镇政府在公共事务管理中处于“不管失职、欲管无权、即管侵权〞的为难境地。如在撤除违法违章建筑时，上级有严格要求，不拆就是失职；乡镇想拆却无权；有时不得已让干部撤除，老百姓却状告乡镇政府侵犯群众权益，在这场官司中乡镇政府永远是输家，乡镇干部不但要干工作，而且要冒承担追责的风险。实际工作中，乡镇政府都存在着代为执法的现象，履行着行政执法职能，承担着法律责任和追责风险。在农村建房方面，由于没有建房用地指标，新建即为违建，乡镇政府主要是以罚代管，如果不罚，农民就会跟风，就会出现大面积违建，就会触及土地红线；而以罚代管就是违法，乡镇政府非常作难。由于权责不一致，导致乡镇政府调控能力弱化，存在“法律手段不好用、行政手段不敢用、经济手段不能用、思想教育手段不管用〞现象。 二是乡镇政府公信力下降。乡镇政府在处置公共事务时，职能部门执法配合有时走形式不出力，相互推诿扯皮，行政效率不高，执法的缺位制约和影响了工作的开展和事情的处置。另外，一些媒体和网络戴着“恶人、坏人〞的有色眼镜看待基层干部，刻意以偏概全，把小问题无限放大，恶意丑化乡镇干部，这些导致了社会公众对乡镇政府公信力的疑心。群众遇事就上访，总觉得大闹大解决、小闹小解决、不闹不解决。有的乡镇干部说：“现在的农民是不吃、不喝、不靠你，不偷、不抢、不怕你，有了问题就找你，解决不了就骂你，稍有不公就告你。〞有干部自嘲说：“原来当干部还象个人，现在当干部不如人，当官就是当孙子〞。有个乡镇主要领导说：“现在老百姓动不动就围堵乡镇政府，扰乱正常的办公秩序；动不动就到书记、镇长的办公室大吵大闹、骂骂咧咧，甚至殴打乡镇工作人员，这在以前是不敢想象的〞。另外，政府的合法利益得不到维护。如某乡镇在处理原有国有林场问题上，多年来，政府一直掌握着控制权，但随着近几年来土地效益的增加，一些村组通过无理上访，要求分解林场土地所有权，并不断侵吞和蚕食。为了息访维稳，政府要么维持现状，要么放弃权利，地方政府的合法利益往往得不到保障，政府的公权力、公信力逐步下降。 三是乡镇干部积极性受到极大挫伤。深处社会基层，直面社会一线的乡镇干部，常常扮演着宣传员、消防员、战斗员的多重为难角色。面对社会基层各种各样的矛盾和纠纷，想管无法管，不管却失职，管了就侵权。双手捧着随时可能爆炸的问责炸弹，进不能、退不是，如“猪八戒照镜子，里外难做人〞。加上乡镇简陋的工作环境，较低的经济待遇，有限的进步空间，严重挫伤了一局部基层干部的工作积极性。调研发现，实际工作中，局部乡镇工作人员执行上级政策时搞“上有政策、下有对策〞，能松那么松，能过那么过，怕得罪人，也不敢得罪人；局部乡镇工作人员为了不担责任，宁可不干工作，失去了工作的动力，导致事越来越难办、人越来越难管的被动局面。村组干部是农村工作的基石。但局部村干因权小责大倍感压力，待遇低下缺乏工作热情。有些村干遇到难度大、自己积极协调仍无法解决的问题，就要撂挑子，辞职不干。村组干部待遇非常低：村支书每年工资只有8000元，其他村干每年工资只有5000元，而一名组干每年工资更是少的可怜，只有几百元。不少村干说：“当一年村干不如外出打一个月工〞。而乡镇政府却没有足够的财力来提高这些基层干部的待遇，调动他们的工作积极性，基层战斗堡垒作用正在受到削弱。 四是乡镇政府效劳功能缺位严重。由于受财力的影响，目前状况下的乡镇政府，在开展稳定和社会效劳上背负着较重的任务，乡镇政府的现实职能与社会的需求和农民的要求差距很大。主要表现为对义务教育、医疗卫生、水电路等根底设施建设没有承担起应有的责任，农业税费改革后，这一现象进一步加剧。在一些乡镇，不仅无法保证日常正常运转的支出，就连干部应得的岗位补贴、福利待遇也无法按时足额到位。乡镇经费的严重缺乏，导致乡镇机关运转的不畅通，和对公共产品以及效劳的标准低下和缺失。 三、乡镇政府权责不一致的原因剖析 （一）乡镇政府职能泛化，工作错位。根据宪法和地方组织法规定，乡镇政府拥有7项职权。但在实际运作中，乡镇政府这7项职能被泛化，辖区内的政治、经济、文化、社会等各项事业建设无所不包，而且份量最重的工作还是“办理上级人民政府交办的其他事项〞，于是平安生产、方案生育、信访稳定、民政优抚、社保扩面、文明创立等各项中心工作都交由乡镇政府去办理、去完成。乡镇政府面对如此繁杂的行政事务，加上一些乡镇领导干部素质有限，于是经常出现履职越位（乡镇政府对村民自治的干预）、缺位（县乡间的压力型体制、条块结