2023年对政府投资项目效益审计开展的调研报告.docx

对政府投资工程效益审计开展的调研报告 效益审计是审计工作的重要内容和开展趋势。开展政府投资工程效益审计，是加强和改进部门预算管理的重要环节，是促进有关部门和单位调整投资结构、优化投资方向、加强投资管理、提高投资效益的重要措施，也是审计机关效益审计工作的主攻方向。 一、开展政府投资工程效益审计的的必要性 １、开展政府投资工程效益审计是适应公共财政体制改革，建立有效政府的需要。近年来，我国行政管理体制改革不断深化，公共财政体系框架逐步建立，政府职能也随之进一步转变。公共财政体系改革的重点是财政预算管理体制改革，即实行财政预算和执行相别离，采用零基预算的方法，将财政预算作为控制本钱、绩效衡量的主要依据。而财政预算管理体制改革就是要求建立有效率的政府，财政预算和执行过程就是政府公共政策的制定和执行过程。因此，评价政府高效运转就必须对财政资金使用效益进行评价。这为政府投资效益审计的开展创造了有利的条件，也对政府投资效益审计提出了更迫切的要求。 ２、开展政府投资工程效益审计是适应日益健全的社会监督机制和满足人民日益高涨的审计期望的需要。目前，我国适应社会主义市场经济的法制体系不断完善，公民的民主意识不断增强，依法治国的观念逐渐深入人心。同时，现阶段中国快速增长的经济面对两大挑战，一是环境污染，二是经济开展缺乏效率。在这种情况下，社会公众对政府投资于公共资源产生的效益情况和政府投资领域的违法违规问题就显得尤为关注，并且逐渐从过程的关注转向结果的关注，从投入的关注转向产出的关注。由于公共资源的占用、政府管理活动的情况成为社会公众关注的焦点，社会需要对此产生的经济责任、经济效益、社会效益和环境效益有个客观公正的评价，需要了解其相关的内部管理系统和管理制度是否到达既定的目标和成效。这样开展政府投资效益审计成了适应社会监督机制和满足人民无限审计期望的必然结果。 ３、开展政府投资工程效益审计是审计机关的神圣职责。新的审计法进一步明确了审计监督的三大根本职责：真实、合法、效益审计。2022年国务院下发的国务院关于投资体制改革的决定也特别指出：“审计机关要依法全面履行职责，进一步加强对政府投资工程的审计监督，提高政府投资管理水平和投资效益〞。审计署制定的2023年—202223年五年开展规划也明确了逐步提高效益审计比重的目标。因此，为了更好地履行审计法，更加全面、客观地评价审计工程，监督和标准政府投资行为，促进完善投资机制，提高财政资金的使用效率，加强政府投资的宏观调控，必须使真实、合法、效益审计三足鼎立，效益审计势在必行。 4、开展政府投资工程效益审计是适应审计事业开展，发挥审计建设性作用的需要。从世界范围来看，兴旺国家在20世纪40年代就进入了以效益审计为重点，效益审计与财务收支审计并存的现代审计阶段。我国以往的审计一直侧重于真实、合法性审计，对政府投资工程的经济性以及效率、效果如何较少涉及。同时，现阶段开展的投资工程审计仍侧重于事后监督，这种“亡羊补牢〞式的秋后算账，起不到预先警示的效果，发挥不了审计建设性作用，已经不能满足新时期审计事业开展的需要。 二、当前政府投资工程效益审计存在的问题 当前开展政府投资工程效益审计工作还存在不少难点和问题，成为进一步深入开展该项审计的制约因素和障碍。主要有：理论研究相对滞后，实务指导性不强，更未形成系统、完整的投资效益审计理论框架、标准的操作指南和技术方法体系；审计资源受限，没有足够的人才力量予以支撑。此外审计机关的独立地位、法制建设、标准程度等方面的现状，都可能制约公共投资工程效益审计的开展。 １、现行的政府投资工程审计仍侧重于真实合法性审计，弱化了效益审计的功能。当前，我国社会主义市场经济尚未完全建立，市场秩序混乱、财务会计数据失真现象十分普遍。在投资领域，建设市场混乱、违法乱纪局面尤为严重。在这种情况下，国家审计将目标定位于侧重评价和确定被审计单位财务收支或预算执行情况是否真实，是否符合法律、法规的规定，对政府投资工程的经济性以及产生的效率和效果方面评价较少，并且消耗大量时间和精力安排真实、合法性审计有其客观必然性；但这导致了很难发现决策阶段的可行性论证、最终决策不符合实际，常常陷入有些工程无论从形式上还是从程序上都是合法的，可实质上却没有效益或决策不符合实际的问题的出现。由于对效益审计重视不够，投入力量缺乏，使得效益审计建设性的根本职能没有得到有效的发挥，效益审计的功能被弱化。 ２、政府投资工程效益审计还缺乏相关的制度支撑。我国审计法中虽提到效益审计的概念，但相关的配套法规还没有出台，审计署制订的审计准那么也未涉及效益审计标准的规定；同时，实际工作中也缺少具体、切实可行的操作指南。由于效益审计的法制环境还没有建立，审计机关在开展投资效益审计时大多以工程的一个内容或以专项审计调查的形式出现。审计做出的效益评价是否具有法律效力，如何保障审计意见和建议的实施，如何促使被审计单位据此改进管理提高效益，都迫切需要制度支撑。效益审计结论的社会认可度也缺少足够的法律保障。 3、政府投资工程效益审计缺少客观的评价指标。效益审计最关键也最难的是在于客观、公正的评价。但目前我国正在探索中前进的投资效益审计还未建立起科学标准、切实可行的评价指标体系，已有的评价指标体系是财务指标多，非财务指标少；历史指标多，未来预测指标少；个体指标多，横向比照指标少；经济效益指标多，社会环境效益指标少；同时，评价指标多以有关主管部门或行业主管部门的标准为依据，不仅存在局限性，而且其科学性和可靠性也很难保证。另外，工程可行性研究报告较粗，有的缺乏效益指标，有的只有数据计算结果，而没有数据计算的过程及相关统一囗径，有的缺少根底性的数据和资料，这给效益审计客观评价也带来了极大的困难。 4、政府投资工程效益审计仍处于以资金效益、以事后审计方式为主的阶段。目前开展的投资效益审计偏重于资金效益的评价，无视了对整个投资工程各个环节经济性、效率性和效果性的评价，离实现促进提高经济效益的目标仍有很大的距离。同时，审计方式多是事后审计，事前介入和事中控制不够，特别是对投资工程选择的决策过程难以施加影响；主要成果是核减额，审计中就工程谈效益倾向严重，对因体制、制度造成问题的原因分析不够。这种审计忽略了建设过程中决策、设计、采购、招标、施工、监理等环节，就是发现漏洞、造成损失浪费，也是无法挽回。 5、政府投资工程效益审计受人才缺乏和审计本钱的制约。由于审计机关对投资审计人才的培养和储藏没有引起足够的重视和属于公务员系列的国家审计人员较低的报酬难以吸引工程造价师等优秀专业人才参加等原因的影响，目前我国政府现有审计人员专业结构、能力结构不合理，投资审计人员缺少工程造价方面的专业知识和执业资格，缺少具有法律方面的知识和经验。审计队伍中懂工程、法律的人员比较少，既懂工程又懂财务的人员更是凤毛麟角。同时，由于客观评价投资工程效益建立在对相关财务信息进行真实合法性审计后取得可靠相关的数据，再获取专家的意见以及延伸调查、走访积累数据的根底之上，因此，效益审计的深度和广度需要更多的时间和资金安排。由于审计本钱的限制，投资工程效益审计还不系统，存在对其中的局部内容、个别问题进行审计，并且许多数据借助于被审计单位提供的资料，客观性程度不高。上述情况制约着投资效益审计的开展，影响着效益结果的评价。 6、政府投资工程效益审计的理论研究滞后，实践性不强。近几年来，投资效益审计理论的研究虽然得到进一步加强，但是离形成有我国特色、系统而完整的投资审计理论体系还有一定的差距，尤其是在投资效益审计的内容、方法和程序上理论研究滞后，指导性与可操作性不强。已开展的投资效益审计主要也仅仅是在真实合法审计的根底上参加了局部效益审计的内容，这局部内容也未形成成熟的、可供借鉴的经验，审计质量难以保证，审计风险难以控制，这在一定程度上影响了投资效益审计的顺利进行。 三、全面推进政府投资工程效益审计开展 开展政府投资工程效益审计既应认清客观面临的障碍，又应充分评价政府投资工程审计中已经蕴含的较为丰富的效益审计成分。在具体组织建设工程效益审计时，应紧密联系实际，在现有审计环境下，正视客观困难，明确现阶段效益审计的目标、合理选择工程，探索政府投资建设效益审计。一方面应量力而行，积极开展效益审计，不能因过分强调效益评价指标体系不完善等客观因素，将效益审计复杂化，导致放缓实践步伐；另一方面应认识效益审计的深刻内涵，不能将效益审计简单化，以为效益审计就是查处问题、核减造价，从而导致探索创新的动力缺失。在现有主客观条件下开展政府投资工程效益审计应从以下几个方面入手： 1、在审计内容、方式和目标上更多地表达效益审计的理念。探索效益审计在我国现阶段经济、社会、政治环境下的实现途径，到达深化管理监督，提高管理水平的目标，当前的效益审计需要深化审计的内容、方式和目标。在审计方式上，要以专项审计调查为主；在审计内容上，要以揭示查处损失浪费为主；在审计目标上，要以促进提高资金使用效益、推动相关部门单位深化改革和提高管理水平为主。只有充分表达效益审计的理念，效益审计才能定位准确，效益审计才能方法恰当，效益审计才能顺利开展，效益审计目标才能实现。 2、完善效益审计的相关法规、审计准那么和操作指南。投资审计标准化的建设是目前亟待解决的问题，审计署要在审计机关国家建设工程审计准那么的根底上尽快制定具体的实施细那么；审计署要及时收集各地审计机关开展投资效益审计的先进经验和精品案例，认真总结、形成共识，升华为对全国有指导性、实用性的操作指南；各级审计机关也要在审计署制定的审计准那么、实施细那么和操作指南以及财政部发布的相关会计控制标准的根底上，根据本省、本地区开展投资审计的实际情况和具体需要，制定当地的投资审计工作标准。 3、建立科学合理的效益审计评价指标体系。国家发改委、审计署、财政部、建设部、交通部和国家环境保护总局等部门要密切合作，联合制定有关投资工程的绩效评价标准，特别要以从科学开展观为统领，超前制定出投资对环境影响的绿色评价指标，作为审计人员开展投资效益审计的依据；建立的评价指标体系应合理表达审计的目标，应表达审计取证的经济性，应表达社会的公认性；内容应包括经济指标、技术指标、社会指标和环境指标等各类指标，覆盖合规性、经济性、效率性、效果性、环境性等方面。 投资工程效益审计核心“3e〞是经济性、效率性、效果性。经济性（economy）是研究投入，是实现有效目标投入的最小化，就是节约，“花得少〞；效率性（efficiency）是研究投入与产出的比例关系，在投入一定的前提下，产出是最大化，“花得好〞；效果性（effectiveness）是研究产出，实际产出比方案产出比较综合效果的最大化，“花得值〞。“3e〞关系如以下图： 方案投入←——效率性——→方案产出 ↑↑ |经效| |济果| |性性| ↓↓ 实际投入←——效率性——→实际产出 基于以上分析，政府投资工程审计效益审计指标体系应由以下几个局部构成：即投资工程经济性评价指标、投资工程效率性评价指标、投资工程效果性评价指标。对这三个指标，针对不同的建设工程，可分别设计可考量的定量指标和可操作的定性指标，构成指标体系。 现以道路工程效益审计为例，借鉴1993年建设工程经济评价方法和参数、2022年关于开展中央政府投资工程预算绩效评价工作的指导意见等评价指标体系和现有的审计研究成果，建立道路（包括市政道路和公路等）工程效益审计指标体系（可参见下表），现对指标说明如下： 道路工程工程效益审计指标 经济性评价指标 （1）实际投资变化率 =[（审定竣工决算－批复概算（或方案投资额））/批复概算（或