2023年改善财政宏观调控深化分税制财政体制改革的调研报告.docx

关于改善财政宏观调控深化分税制财政体制改革的调研报告 XX省人民政府参事室经济组 今年以来，我们经济组在 四、 五、 九、十月先后前往XX省地税局、XX省财政厅、XX市（包括XX县区）、XX市（包括XX县区）和XX市（包括XX县区）政府及财税单位，就“改善财政宏观调控，深化分税制财政体制改革〞课题进行调研，重点就“1994年实行分税制财政体制以来，市、县级地方政府的事权、财权与财力三者是否统一。有何矛盾。矛盾如何解决〞等假设干相关问题进行座谈、研讨，被调研的有关部门和市、县政府针对分税制财政体制改革实施十多年以来我国经济形势的开展变化，结合本地区的现实情况，在某些重大的理论问题与实践的结合方面，取得了很多共识，提出了很多真知灼见与建议，并对分税制财政体制的利弊关系作了比较客观的分析。现将此次调研的情况作如下汇报。 一、实行分税制财政体制的成果 分税制财政体制是社会主义市场经济体制的重要组成局部，1994年实行分税制体制改革是我国改革开放以来财政体制最深刻的变革。通过这次改革根本理顺了中央与省的财政分配关系，调动了中央与省的两个理财积极性，大大提高了全国财政收入占全国gdp的比重和中央财政收入占全国财政收入的比重，初步建立起与市场经济相适应的财政体制，根本确立了我国分级财政管理体制的总体框架，逐步建立了财政收入稳定增长机制，确立了中央财政的主导地位，提高了中央财政收入的集中程度，有利于增强财政宏观调控能力。 “十五〞时期全国财政收入为11.5万亿元，比“九五〞时期增加6.4万亿元，增长126.5%；全国财政支出为12.8万亿元，比“九五〞时期增加了7.1万亿元，增长124%，国家经济建设和各项事业开展都取得了新的成就。 我省从改革开放以来，特别是自1994年分税制财政体制改革以来，全省财政收入进入了一个健康快速开展的新时期。1994年我省地方一般预算收入为299亿元，2023年到达1806.01亿元；全省一般预算支出，1994年为416.8亿元，2023年到达2287.54亿元。全省一般预算收入自1991年以来连续15年位居全国第一。2023年来源于广东的财政收入完成4431.91亿元，剔除652.5亿元的出口退税后完成520234.47亿元，比上年增长17.2023%，有力地推进了全省经济和社会事业的全面开展。 二、现行分税制财政体制存在的问题 分税制财政体制改革以来，由于种种因素的制约，当年的许多改革内容并未能一次到位，而是采取了很多变通性、随意性的不标准的做法，仅仅是初步搭建了中央与省之间的财政关系的初级框架，这个框架只是构勒了大体的轮廓，其中许多涉及分税制的关键之处，比方事权、财权和财力模糊不清，根本不对称，特别是省以下的地方政府财力吃紧，财政处境艰难。为了“吃饭〞和机构运转，到处抓收入，引发了各种各样的违法分配关系，留下了诸多的“先天缺乏〞的后遗症。总体而言，可以说，我国省以下财政体制并没有真正进入分税制轨道，即使在兴旺地区的县、乡（镇）层级政府也没能真正实行分税制。 现行分税制财政体制存在的主要问题表现如下： 1.政府职能缺乏科学界定，财权层层上收，事权层层下放，造成省以下政府财权与事权严重别离 主要表现在： （1）“共享税〞越来越多，比重越来越大，严重地削弱了地方政府财力。被调研的市、县财政税务部门同志反映，实行分税制后，财权与财力上收，特别是中央集中的力度过大。1994年中央与地方的共享税只有3个，而目前那么增加到12个，由1994年占税种总数的2023%，上升到31%；共享税税收收入占全国税收的比重由1994年的55%增至2022年的70%左右，而共享的比例中央最大。加上省与县的分成，县的实际所得很少。共享税比例的提高和比重的加大，很自然地弱化了本来已经脆弱的地方税体系，再加上一些原属于地方的税种如农业税、农业特产税和屠宰税等税种的取消，县、乡（镇）财政就更加困难了。比方，位处珠三角腹地的XX市是一个农业大市，农业税在县、乡（镇）级财政占相当大的比重，尤其是那些经济不兴旺、收入来源主要是农业税、农业特产税的乡（镇）财政运转能力相当紧张，而分税制确立的转移支付资金又不到位，农村社会保障工作实施难度加大。虽然农村合作医疗在XX市的参保率超过70%，但由于省级要求进一步加大农村合作医疗标准，即从原来的30元提高到50元，这将进一步加大地方财政负担。由于财力缺乏，该市至今无法启动农村养老保险工作。 （2）分税制财政体制在对收入范围明确的同时，没有对市、县政府的事权和支出范围作出相应的界定和调整，常有交叉和错位的现象。比方在XX市，一些属于中央财政管理的事业费——武警、边防、消防、气象经费等，都要求地方财政每年安排一定的资金；市、县政府一些执法、执罚部门上划省级管理，如工商、技监等，一方面削弱了市、县政府职能，使市、县政府事权责任大，另一方面带来了财政职能弱化和财政税收管理权、执法权分散。 （3）现阶段我国各级政府的职能分配是，越是基层政府所承受的社会公共效劳职能就越沉重。世界银行在2022年的一份报告中指出：“中国县乡两级政府承担的70%的预算内教育支出和55—60%的医疗支出，地级市XX县区级市负责所有的失业、养老保险和救济。〞据中国工程师协会会长殷大奎透露：“我国人口占世界总人口的22%，而卫生总费用仅占世界卫生总费用的2%，财政投入占医院当年支出的比重，省级以上医院约占5%，市县医院一般约占1%，乡镇卫生院在1%至5%之间。〞他提供的数据还显示，2022年中国医疗总费用6600亿元，政府只负担17%，而欧共体为80—90%，美国为45.6%（老人、穷人、残疾人全免费）、泰国为56%。卫生部一位官员提供的数据也说明，政府预算支出在中国卫生总费用的比例，已从1978年的1/3左右下降到2022年的17%。 （4）法律法规规定县级财政各种法定支出比例太多，事权范围不断扩大，使县级财政难以招架。如教育法规定教育支出增长要高于经常性财政收入增长；“科技三项费用〞支出要到达总支出的1%；农业法规定农业支出要高于经常性财政收入的增长等。 2.现行分税制财政体制是一种权力主导型的分税制，缺乏公共财政民主化与公共参与的机制 县级政府财权在上级政府的财政管制下，常常处于被动的状态，其核心就是存在制度性的缺陷，突出表现在： （1）省以下地方政府财权缺乏自主权。 一是目前地方税收立法权全部集中在中央，不利于地方政府根据本地的实际开征与停征税种。中央集中全国范围内普遍征收的地方税的立法仍然必要，但一些具有典型的地方税特点的税种的立法权应下放给地方。 二是地方政府缺少税收的调整权。税收调整权包括税目、税率、征税方式方法的调整。地方税的调整权应由地方掌握，使地方在规定的范围内，依据需要与可能对地方税的征收作因地制宜的调整，以保证税收制度更具高效性和实用性。 三是地方政府缺乏税收减免权。税收减免权的运用，最能表达税收政策，地方政府不具有这方面的权限，将大大限制了地方政府运用地方税收政策的权力。 （2）上级财政对下级财政的各种专项补助，强制性地要求下级财政要按上级政府要求，进行配套资金全额配足，作为检查地方政府或主要领导是否执行政策的条件和标准。例如教育、科技、农业支出等这些实行经常性财政支出增长比例挂钩的做法，从实际和长远来看，将使县级地方政府财政无力承担。法定支出在本级财政支出中的占比随着政府级次的下降而上升，越是到基层政府法定支出对本级财政支出的重要性越大，而地方支出自主越难以保证。因此，从现行的分税制财政体制来看，作为下级地方政府很难有相应的税权的独立性、完整性和主动性，在财力相应减少，财政缺乏自主性的情况下，地方财政尤其是县、乡财政陷入困境就成为必然。 （3）权力主导型的分税制无疑是造成政府行为异化的深层次原因之一。政府行为异化所造成的负面影响很大，表现在很多地方政府官员为了“吃饭〞，到处抓钱，找钱下锅，没有多少时间去抓经济、公共效劳、解决民生问题，为此，不少地方政府为了确保机构的正常运转，除了借债和巧立名目乱收费，别无它路可走。 3.分税制改革未能从深层次上解决社会收入分配不公的差距，甚至还扩大了社会收入分配差距 当前，我国在分配领域出现了较为严重的收入分配不公的问题，主要表现为居民之间、城乡之间以及地区之间收入差距越来越大。据世界银行的统计数字，我国的基尼系数在改革开放前为0.16，2022年到达0.458，超过了国际公认的警戒线0.4，2023年逼近0.47。而这个“系数〞不包括非正常收入，如果把非正常收入也算进去，“基尼系数〞可能要更大一些。“系数〞越大，贫富悬殊越大，社会越不稳定。据有关方面统计，城市居民收入最低的1/5人口只拥有全部收入的2.75%，仅为收入最高的1/5人口拥有收入的4.6%。据国家统计局等单位2023年发布的农村经济緑皮书中指出，我国城乡收入差距继续扩大，2023年城乡人均收入比例高达3.22：1，比2022年的2.8：1扩大了。2022年农村居民人均生活性消费支出为2185元，而城镇那么为7182元。地区之间居民收入差距也呈现扩大趋势，2022年西部地区人均gdp仅为东部地区的40%。从2022年到2022年，西部与东部地区人均gdp的差距已由7548元扩大到9250元。2022年东、中、西部地区城镇居民人均可支配收入分别为2023366元、7036元和720236元，比2022年分别增长2023.8%、2023.5%和8.4%。收入分配不公已成为经济和社会开展的障碍。 4.现行的转移支付制度存在不少问题 主要表现在： （1）一般转移支付不能满足地方政府最低公共效劳水平的提供，一些贫困乡镇出现了“抓工资保稳定〞的反常现象。在财力向中央集中的过程中，中央一般转移支付没有作相应的调整，而是通过增加专项补助的方式来平衡地区间的财力差异。而专项补助在设置方面已经出现工程设置过多过滥、覆盖面过宽、重点不突出、零星分散的现象，在实际操作中被挤占和挪用的现象十分严重。 （2）大多数专项转移支付下达后，不仅不能增加地方政府可支配财力，地方政府还需要额外增加配套资金，加重了地方财政的困难。 （3）由于缺乏有效的约束和效益评估，转移支付资金的使用效率不高，有的地方甚至将转移支付资金用于形象工程建设。 在现实实践中，转移支付补助是以1993年基数给予地方税收返还，没有触及不同地区长期以来形成的财力分布不均衡的格局。随着经济的开展，1993年确定的税收返还和一般性转移支付补助等基数已发生了巨大变化，但各地所得的各项补助仍按当年的基数计算，上级财政至今仍未调整税收返还基数。如XX市，2023年的各项税收返还基数为19546万元，而各项上划收入达51819万元，为各项税收返还基数的2.65倍。返还基数未随着上划收入的增长而提高。再如XX市财政，1994年上划中央“两税〞收入26478万元，2023年到达88586万元，而税收返还基数占地方财政收入的比重逐年下降，“两税〞由1944年的66.4%下降至2023年27.16%。1996年上划省“四税〞收入7025万元，2023年上划省“四税〞收入17526万元，“四税〞返还基数占地方财政收入由1996年的20.54%下降至2023年的7.93%。 5.市县政府历史债务沉重，金融风险、企业债务风险及社会债务已经转嫁为财政风险 我省的陆XX县区是一个以农为主，经济根底十分薄弱、债务包袱十分沉重的贫困县（2023年全市gdp人均仅为4869元，而2022年XX省人均gdp已到达2380美元，其中珠三角地区到达5206美元），其财政运行的根本经费支出中