公共部门的绩效评估分析研究 文献综述.doc

公共部门的绩效评估文献综述 一、公共部门绩效评估的兴起及其界定 由于不断的受到凯恩斯主义的影响, 西方国家采用了对国家事务进行积极干预的措施, 政府的经济职能和社会服务职能都开始不断的扩大和加强，自然而然的政府行政权力也日益不断的强化了。但是另一方面由于政府权力的过度扩张以导致“万能政府”得以产生。20 世纪 80 年代后, 西方各个国家开始都不约而同的呈现出经济衰退、生产力下降的现象, 公共财政方面也持续出现赤字,以至于出现政府机构臃肿、效率低下、资源严重浪费的情况, 在这一北京下，政府在管理方面和公众信任方面面临着严重的危机。在这种情况下, 随着新右派理论体系的诞生, 政府绩效评估在西方国家得到全面推行并且于20世纪90年代达到了鼎盛时期。 （一）公共部门 公共部门也叫公共组织机构，国外学者在定义公共部门时提供了许多把公共部门与其他社会组织区别开来的特殊属性。[1]概括起来，国外学者基本上是围绕着组织的行为与目的来区分各类社会组织并以此作为界定公共部门的逻辑起点的，即把组织的行为是否具有强制性和组织的目的是否具有政治性与公益性作为区分各类组织的根本标准。[2]欧文·E·休斯在《公共管理导论》中认为，公共部门是以生产公共产品和提供公共服务为目标的非营利机构，包括政府、学校、医院等部门。国内学者对公共部门的定义，在吸取了国外的先进理念后，并结合中国国情进行全新的阐述。李德志认为，公共部门就是按照特定社会生产关系的要求，通过行使管理社会公共事务的权力，以体现社会公共意志和实现公共利益为指向的各种组织实体的总合；[2]孙柏瑛则认为，公共部门是泛指拥有公共权力，依法管理社会公共事务，以谋取社会的公共利益为目的的组织体系；以及由政府投资、开办，以国有形式运作的公营企业、学校、医院等组织体系。 （二）绩效评估 [4] “绩效”一般指的是成绩和效益, 在这里是效率和效益的概念。“绩效”这个词语最初是产生于社会经济管理方面的,一直被广泛用于“投入- 产出”比的私营部门中。如果把绩效用于政府领域，则是对政府行为效果的衡量,可以反映出政府的绩效, 着其中包含政府在社会管理活动中的业绩、效果和效率, 这是政府能力的体现。关于绩效评估, 目前学术界还未拥有公认的一致的定义。 （三）公共部门绩效评估 公共部门绩效评估就是对[5]广义的政府组织、非营利组织（第三部门以及公共企业（第四部门）等特定的社会组织在积极履行公共责任的过程中，在讲求内部管理与外部效应、数量与质量、经济因素与伦理政治因素、刚性规范与柔性机制相统一的基础上，获得的公共产出进行的评审界定。西方国家又称为“公共组织绩效”、“政府绩效”、“政府作为”、“公共生产力”。“国家生产力”等。公共部门绩效管理是现代公共行政研究领域中的重要课题，它是以提高公共部门组织绩效和个人绩效为目标，通过绩效评估和绩效追踪来激励组织和个人发挥创造性、提高服务质量的过程。公共部门绩效评估作为政府再造的重要内容和根本性措施在政府公共管理实践中不断的被广泛运用，可以说是开辟了当代社会公共部门吸收、借鉴私营部门管理方法与经验的先例，这种先例为政府以后的改革以及公共行政学理论的深入研究提供了新的广阔空间。绩效评估考核可以说是一面旗帜,因为公共部门的工作怎么样,公务员的德能勤绩廉是否符合工作要求,通过绩效评估考核就可以很清楚的看见，更有所比较,有鉴别。同时它能够有力地引导公共部门以及工作人员的工作按照科学发展观的方向和这一目标不断的前进。公共部门绩效评估必定会因为评价结果采取一定的奖惩制度,因而这可以为工作人员以积极的工作态度和动力，而且更可以为改进自己工作中不足的地方提供了标准,这样一来可以为落实科学发展观提供一种体制保障。所以我们要紧跟着落实科学发展观和正确政绩观这一道路轨迹，尽快建立和健全公共部门的绩效评估考核体系、方法和责任制度,并且加以实践落实。 二、公共部门绩效评估研究的国内外现状 （一）国外状况 从世界范围来看，学术界对政府绩效评估的研究发生在第二次世界大战时期，标志性的理论著作是[14]克莱伦斯·雷德和赫伯特·西蒙合著的《政府工作衡量一行政管理评估标准的调查》一书。到20世纪70年代，大批学者加入了政府绩效评估理论研究和实践参与的行列。经济学之父亚当·斯密在1976年出版的《国富论》一书中有一条著名的命题，认为在企业外部的市场运行中有“一只看不见的手”，即“市场产生效率”，此观点为绩效管理理论发展奠定了基础。在科学管理运动阶段，泰勒、吉尔布雷斯夫妇都对劳动生产率的提高进行了深入的研究，新的管理理论与方法的探索全面展开，绩效管理理论开始萌芽。后来随着“新公共管理”运动的广泛开展，各种有关政府改革和政府绩效评估的著作层出不穷。典型代表是美国的霍哲教授，他在《公共部门业绩评估与改善》中详细论述了公共部门绩效评估中存在的困难与改进方法，主张建立一种基于公民参与的政府绩效评估系统，实现政府绩效与公众信任之间的良胜互动。根据经合组织的统计，20世纪90年代以来，公共部门绩效评估在[1]美国、英国、加拿大、丹麦、芬兰、挪威、德国、法国、新西兰、荷兰、澳大利亚等国都得到广泛应用。1990 年，荷兰政府把他们进行的改革命名为“大效率运作”，荷兰学者瓦尔特·基克特在总结该国行政现代化进程中指出：“改革可以说具有管理主义的特点，改革的主要目标是提高政府组织运作的绩效与效率。” 因此，有西方学者认为“评估性国家”或“审计性国家”正在西方出现。 （二）国内状况 在我国，随着公共部门责任制的推行，公共部门绩效评估问题也随着开始引起了理论界和实践界的注意。绩效评估问题现在正成为我国公共管理研究领域中的一个比较热点的问题。我国对于绩效评估的普遍关注是在上个世纪90年代中期之后。这几十年来，我国对公共部门绩效评估进行了初步的实践探索，[15]学者们分别从不同的角度探讨了公共部门绩效评估主体体系的优化与完善问题。有从评估主体体系角度思考问题的:比如，厦门大学的卓越教授在《公共部门绩效评估的主体建构》一文中提出了公共部门绩效评估的主体建构问题，主张建立包括综合评估组织、直管领导、行政相对人、评估对象自身以及其他一些相关评估组织在内的多元主体结构。[15]吴光森等在《政府绩效评估多元主体分析》中表达了类似的思想，主张在政府绩效评估过程中积极吸纳社会公众、专家、社会中介机构等外部评估主体参与，以保障评估结果的公正性与科学性。[15]王磊在《对建立和完善政府绩效评估主体体系的思考》中借鉴了西方国家的先进做法，主张从优化评估主体构成、把评估主体纳入制度化轨道、提高评估者的素质等三方面着手建立和完善评估主体体系。[15]有从我国政府绩效评估中存在的问题出发寻找对策的:如高富锋《当前政府绩效评估主体的不足及其完善》、芦刚《我国地方政府绩效评估现存问题的理性分析》、彭国甫《对政府绩效评估几个基本问题的反思》、唐检云等《政府绩效评估的文化基础分析一一种基于中西方公共行政文化差异的视角》、何植民《关于我国地方政府绩效评估几个重要问题的思考》、赵林记《试论我国政府绩效评估中的问题及其对策》、何会涛《公众作为公共部门绩效评估主体的障碍分析》等。也有[15]探讨政府绩效评估的价值取向以及构建基于公众满意度测评模型的:如吴建南等《构建公共部门公众满意度测评模型的实证分析》、曾莉《基于公众满意度导向的政府绩效评估》、赵立波《论“顾客导向”政府绩效评估体系的建构》、岳凯敏等《民众本位:当代中国政府绩效评估的基本价值取向》等。[15]还有从实践角度探讨公民评议政府活动的，如冯银庚《论政府绩效的公民评议》、吴建南等《“自下而上”评价政府绩效探索:“公民评议政府”的得失分析》等。令人欣喜的是，国内研究公共部门绩效管理与评估的专著和教材己经陆续出版，如卓越《公共部门绩效评估》、胡税根《公共部门绩效管理一迎接效能革命的挑战》、范柏乃《政府绩效评估理论与实务》等。这些都为论文提供了丰富的理论营养。[15]总的来说，国内学者对公共部门绩效评估的研究进展体现在三个方面:首先，学术研究从介绍型向研究型转变。最早的对公共部门绩效评估的研究停留在翻译、介绍西方学者的文章、著作阶段，近年来学者们围绕绩效评估的主体开展了多方面的独立研究。其次，推动评估主体多元化己成为共识。尽管如何对主体进行分类以及哪些群体能够充当绩效评估的主体学者们还有不同的看法，但构建多元化的政府绩效评估主体业已成为学者们的共识。最后，基于实践的分析是趋势所在。在研究方法上，实证研究的方法得到越来越多的认同，不少学者开始选择国内各地“公民评议政府”等绩效评估的案例进行实证研究并取得了积极的研究成果。笔者吸收了学术界成熟的观点，同时又提出了自己的看法，构建了“受众参与”的绩效评估主体模型，其“三足鼎立”的评估主体体系既有多元化的共性，又体现了自己的独特分类视角。 我国对于公共部门绩效评估的研究，不论是从理论上还是实践还是发展的过程中，都还处于起步阶段，所以我们要坚定的立足于我们的国情，逐步推进我国公共部门的绩效评估事业。长期以来，我国对绩效评估缺乏全面、系统的理论研究，从而造成我国绩效评估的实践经验不足。近些年来，随着西方绩效评估的理论和方法逐渐传入我国，促进了我国绩效评估事业的发展。 三、研究背景 近年来，我国不断的实行深入的行政体制改革，西方国家的新公共管理方式对我国的冲击，在各个方面，人们开始越来越重视作为行政管理体制创新以及有效的管理工具的公共部门绩效评估，在这一发展趋势下，我国一些公共部门开始尝试对其进行绩效管理和绩效评估活动。但是由于目前我国的行政体制改革依然还是比较关注机构改革、职能转变、政企和政事之间的关系，对于公共部门的绩效评估基本上还处于一种原始的状态，具有着盲目性、不严谨、单一性、封闭消极性等这种状态。在这一背景下对其进行研究并加以改善和发展是刻不容缓的。 四、研究意义 （一）理论意义 公共部门的绩效评估是一种公共管理绩效测评的一种方法，它发展了较长的时间，可以说是历史比较长，但是发展的依然不是很完善。它在公共部门管理的实践中总是未能发挥自己应该具有的作用。公共管理绩效测评是受众的主观绩效感受与相关部门的客观绩效成果的相统一。当代社会随着“绿色GDP”这一概念的推出，而且在推行科学发展观这一要求的公共部门绩效评估指标体系也正在不断的构建和完善。但是目前对于公共部门绩效评估的研究进展和结果却一直都没有达到一种令人满意的效果。我国现在依然是一个发展中国家，而且还处于各种体制的转型期当中，尤其是计划经济体制向市场经济体制的转型，这个时期对人们的观念和价值观必然带来很大地冲击，并且波及到我国公共部门管理的方方面面。通过受众调查分析加上与专家多年的经验相结合，通过科学合理的方法可以确定权重比例，将绩效评估协调成为一种可比的评价指标值，对进行统计比较、优化公共部门绩效评估具有直接的理论意义。 （二）实践意义 我国自从提出科学发展观以来，在发展的过程中在不断的落实科学发展观。在公共部分落实科学发展观的最重要、最迫切的是牢固树立和坚持正确的政绩观。正确的政绩观保障需建立一套科学的政府绩效评估体系。国外的政府绩效评估体系发展比较早，也发展的比较成熟，如果与之进行比较，我国现在存在的政府绩效评估制度还存在着诸多缺陷，例如评估指标并不是很完善，在发展过程中陷入了盲目的“GDP崇拜”;在计量方法上也不太科学，各级指标权重分配不合理，导致评估结果也不是很科学，缺乏足够的可信度;评估主体一直呈现单一化，缺乏同行、专业机构、新闻媒体、受众的“异体”评估;评估操作程序不太严谨和规范，随意性太大;评估后配套的一些奖惩措施执行得还不到位，导致评估与结果使用发生了相脱节的现象等。所以对公共部门的绩效评估进行研究可以有效的解决当前我国政府绩效评估主体存在缺陷，可以使政府部门绩效评估客观公正性的进行。更好的发展我国公共部门的绩效评估，落实科学发展观。 五、研究目的 通过对该课题的研究分析可以发现和总结我公共部门绩效评估的困境和难点;然后分析这些问题，从实际出发，系统全面地分析我国公共