2023年文化领域综合行政执法改革情况调研报告.docx

文化领域综合行政执法改革情况调研报告 行政处分法实施以来，国务院法制办按照行政处分法第十六条确立的相对集中行政处分权原那么，先后选择了近百个城市进行行政审批权与监督处分权适当别离的试点，探索行政执法职能合理配置的有效机制。2022年，国务院相继下发了国务院关于进一步推进相对集中行政处分权工作的决定（国发（2022）17号）和国务院办公厅转发中央编办关于清理整顿行政执法队伍实行综合行政执法试点工作意见的通知（国办发（2022）56号），提出从体制上、源头上改革和创新行政执法体制，推进行政管理体制改革，加强行政执法队伍建设的意见，并明确将文化市场管理领域纳入综合行政执法试点的范围。2022年，为进一步贯彻落实以上两个文件，中央编办、国务院法制办联合下发关于推进相对集中行政处分权和综合行政执法试点工作有关问题的通知（中央编办发（2022）4号），明确提出把相对集中行政处分权工作与综合行政执法试点工作统一起来一并考虑的指导原那么，要求做到统一规划、统一部署、统一组织和统一抓落实。为探讨在文化领域实行综合行政执法改革的思路，文化部市场司调研组自2022年12月起，对全国文化市场行政执法机构和队伍的建设情况以及沈阳、上海、深圳等局部地区开展综合行政执法试点的情况，采取实地考察、市场检查、部门访谈等形式，进行了全面调研，并在此根底上形成了关于文化领域综合行政执法改革的意见和建议。 一、当前文化领域行政执法队伍建设的根本情况改革开放以来，各类文化经营活动蓬勃兴起，逐步形成了演出、娱乐、音像、电影、文物、艺术品、网络以及书报刊在内的八大文化市场。20世纪80年代中期开始，文化、新闻出版、广电等部门根据各自的管理职责，相继成立市场监管机构，建立监督检查队伍，行政执法力量不断壮大。统计资料显示，目前文化领域的行政执法队伍以文化部门最为健全。截至2022年底，全国已有25个省（区、市）的文化行政部门经机构编制部门批准组建了省级文化市场稽查机构；3853个地、市、县、区中，3533个建立了文化市场稽查管理机构，许多乡镇设立文化市场专管员，根本形成了省、地、县、乡四级文化市场稽查管理网络。县级以上行政执法机构已达3558个，专兼职执法人员达4万余名。同时，各级文化市场稽查管理机构不断完善各项规章制度，定期组织培训考核，提高执法人员法律素质和业务技能，标准行政执法行为，加强执法监督，在整顿和标准文化市场秩序，保护知识产权，开展“扫黄打非〞行动当中发挥着主力军的作用。新闻出版、广电部门虽有浙江、北京、福建等少数省份建立省级执法监督队伍，但地市以下根本没有成立专门执法机构，在编执法人员仅有几百人，执法工作一般纳入文化行政部门的执法机构统一行使。根据国务院确定的职责分工，文化领域的行政执法职权经屡次调整后已根本理顺，但由于此前在音像、电影、书报刊等市场管理职责方面的交叉，少数省份或地区重复设立队伍，导致执法机构一度膨胀，执法力量相对分散，执法的效能不尽人意。虽然文化领域内执法人员整体数量不少，但未能有效形成合力，各个执法部门均感觉本部门或本系统执法力量薄弱，行政执法本钱偏高。在此情况下，探索和创新全新的行政执法模式，全面提高行政执法水平势在必行。 二、各地在文化领域开展行政执法改革的主要尝试为了缓解文化领域行政执法方面存在的突出问题，绝大局部地区都试图寻求改革突破，其中比较有代表性的是联合执法模式，即在特定时期或阶段，抽调不同行政管理部门的执法力量，针对特定问题，统一行动，集中查处。其特点是联合形式比较松散，查处行动主要采取运动战方式，具有较强的临时性。这种方式在文化市场开展的初期曾发挥极其重要的作用，其主要缺陷是联合执法在主体、权限、方式等方面大量存在交叉、重复。而且，运动战的方式容易引起社会公众对行政执法的不理解甚至反感情绪，往往导致矛盾进一步激化，执法的权威性大打折扣。实践证明，这种模式不能应对日益复杂的市场变化，无法适应长效监管需要。除联合执法外，xx市还一度授权公安机关成立巡察组织即巡警，综合行使公安、公交、工商、市容、园林、环卫、文化等部门的27项行政处分权，但由于巡警组织不是一个独立的执法主体，其主要职责是维持社会治安，对于授权其综合行使的过多职权，大多自身无权处理，需要移交其他部门，所以实际效果也不尽人意。96年以来，相对集中行政处分权、实行综合行政执法的试点工作如火如荼，文化领域也不例外。据了解，目前已开展综合行政执法试点的城市中涉及文化市场的主要有xx市、新疆xx市、XX省xx市、XX省xx市、XX省xx市、xx市、xx市、xx市xx区、xx区、xx区等。试点主要采用三种模式：即以深圳为代表的文化领域内设综合执法模式（以下简称深圳模式）；以上海为代表的文化领域独立综合执法模式（以下简称上海模式）；以沈阳、昆明为代表的不同领域合并综合执法模式（以下简称沈阳模式）。各种模式各有特点，试点成效也各不相同。 1、深圳模式xx市于1989年成立文化稽查队，1994年更名为xx市文化稽查大队（正处级），人员列入公务员序列。1998年，xx市人大常委会批准在xx区进行综合执法检查和处分试点，并将文化市场行政执法工作纳入城市管理综合执法试点范围。2022年底2022年初，xx市进一步推进试点工作，市级、区级分别成立城市管理行政执法局，执法范围根本限定在城市管理方面。鉴于文化市场行政执法的特殊性以及前期试点当中存在的一些问题，市政府肯定了xx市文化局提出的将文化市场与城市管理执法工作别离的意见，把文化市场行政执法职能重新划归xx区文化局，并批准组建了一支16人的文化市场稽查队。目前，xx市仍然实行文化艺术、新闻出版、播送电影电视以及版权四局合一的管理机制，内设相对独立的综合执法机构－－xx市文化稽查大队，承担以上领域的监督检查和行政处分职能。 2、上海模式xx市自上世纪九十年代中期开始酝酿在文化领域实行综合执法，1999年8月25日，市委、市政府决定组建xx市文化稽查总队，为副局级行政事务执行机构，执法人员参照公务员管理，经费由财政全额拨款。同年12月29日，xx市政府发布xx市文化领域行政执法权综合行使暂行规定（xx市人民政府令第79号），自2022年1月1日起施行，总队受文化、广电、新闻出版等部门委托，在相关文化领域综合行使行政处分权、行政强制权以及与行政处分权、行政强制权有关的监督检查权。2022年底至2022年初，全市19个区县相继成立文化稽查队，形成市、区（县）两级综合执法队伍，拥有200多名专职执法人员。2022年，xx市人民政府发布沪府发（2022）5号文件，决定进一步推进文化领域相对集中行政处分权工作，在总队的根底上组建xx市文化管理行政执法局，作为市政府主管文化领域行政执法工作的正局级行政机关，并授权其全面行使文化、广电、新闻出版、文物、体育、旅游等相关文化领域的行政执法权。 3、沈阳模式xx市1999年开始筹备综合行政执法试点工作。2022年3月30日，xx市政府发布xx市城市管理综合执法暂行规定，并自2022年7月1日起正式实施，对市容环境卫生、市政设施、公安交通占道等有关城市管理领域相对集中行使行政处分权。2022年8月5日，xx市政府在考察珠海等地的改革经验后，正式将xx市城市管理综合执法局更名为xx市城市管理行政执法局，机构规格为正处级。各区县那么分别设立行政执法分局，并按照区域范围设置假设干行政执法中队，各区公安分局那么相应成立配合执法分局工作的城管治安派出所。9月11日，xx市法制办发布第十号公告，明确将涉及市容环境卫生、城市规划和国土资源、房产园林绿化、建筑市场和施工管理以及殡葬、燃气、公共交通、人防等13大项、142小项行政处分权划归行政执法局综合行使，其中包括文化市场。此外，其它一些省、市、区也在考察以上模式的根底上，提出了一些新的模式。如江苏、广东、湖南等省结合本省文化市场经营单位众多，监督执法形势严峻，执法力量根底薄弱的特点，建议省政府在试点中将文化艺术、新闻出版、播送电影电视、版权、体育、文物等相关文化领域的执法权进行合并调整，单独设置文化市场综合执法局，级别为政府下设的二级局，同时鉴于目前本省文化行政部门已经建立比较完整的文化市场稽查执法体系，积累了相当丰富的执法经验，且绝大局部文化市场门类的执法任务集中在文化行政部门，建议将文化市场综合执法局委托文化行政部门代管，执法工作相对独立。 三、各地文化领域综合行政执法改革的经验及存在的主要问题综合行政执法改革表达了依法治国的根本国策和与时俱进的时代要求，对于改进行政执法现状、提高依法行政水平、整顿和标准市场经济秩序，起到了积极的作用。深圳、上海、沈阳等模式以及其他模式的运用和创新，为在文化领域全面推进综合行政执法改革，创新行政执法管理体制做出了有益的尝试和探索，也积累和形成了一定的经验，值得其他省、自治区、直辖市参考借鉴。１、深圳模式的经验深圳模式是一种行政主体内部调整行政权力的方式，它充分考虑了文化市场管理领域的特殊性与专业性，行政审批权与行政执法权既相对独立，又相互统一，可以高效发挥行政权力的效能，更好地利用现有行政资源，有效监督执法权力的运用。因此，xx区经过三年试点后又重新采用了此种模式。从法理上讲，深圳模式并不是行政处分法所确立的“相对集中行政处分权〞；严格来说，也不属于国务院文件所指的“综合执法〞，而是行政管理职能调整后行政执法职能相应调整的一种必然结果。具体而言，就是在改革相关文化领域行政审批权的同时，相应调整行政执法权，在部门内部实行行政审批与行政执法的适度别离，行政执法权由一个专门的机构单独行使，但实施处分的主体资格并未发生根本变化，权限仍来源于管理部门的委托。２、上海模式的经验上海模式充分考虑了文化市场管理领域的特殊性，将相关文化领域的行政执法权完全独立出来，单独设置行政执法机构，行使行政执法权，有利于行政审批与行政监管的别离，较好地解决了多头执法、重复处分及执法效率低下的问题，能够有效防止不同部门各自为政，保护部门利益的现象，也逐步改变了过去以开展专项治理和集中行动为主的执法模式，大大强化了日常巡查监管机制，被媒体形象地称为将分散的“五指〞握成“一个拳头〞。据不完全统计，xx市文化稽查总队30多名执法人员在成立之初的两年半内就共计查处各类文化经营单位（场所）1202343个（次），收缴赌机、非法音像、书刊、电子出版物以及文物等各类物品6156927件，明显提高了执法效率。上海模式比较符合上海作为直辖市，覆盖地域范围较小，执法对象相对集中，行政隶属关系清晰的特点，其缺乏之处在于将文化市场管理和执法完全别离，管理部门对发现的问题无立案权，在宏观调控上缺乏有效手段，难以实现文化市场繁荣开展与整顿标准的对立统一；成立后的执法机构与现有行政管理部门同属政府组成部门，相互之间又尚未建立有效监督制约机制，一旦出现问题，协调的级别增高，本钱增大，容易滋生新的矛盾。据了解，2022年3月份，xx市为出台一个“网吧〞等互联网上网效劳营业场所治理整顿的文件，就由市政府出面召集多个平级部门专门研究，协调了半个多月才达成一致意见。文化领域行政执法工作千头万绪，如果每项工作，每个问题都需要政府出面协调，难以想象各项工作如何能够及时开展。３、沈阳模式的经验沈阳模式是将文化市场管理与城市管理领域的执法权进行合并调整，组建独立的综合行政执法机构，在市、区政府的直接领导下全面行使行政执法权，优势在于集中行动或专项治理时人员集中，声势浩大。但它忽略了文化市场行政执法的意识形态属性和专业性，将性质完全不同的管理领域进行简单的调整合并，按照区域分片管理，执法工作难以深入。而且，试点的执法领域多、范围广、跨度大，涉及百余项法律法规，实际上各个行业的执法工作都无法到位，反而削弱了行业管理的力度，造成政策与执法上的相互脱节，日常监管相对淡化。据了解，文化市场管理纳入城市管理实行综合执法后，xx市文化领域的行政执法工作，已经由原来的日常监管为主转变为以处理群众举报为主，“民不告，官不究〞，既不符