2023年完善政府购买社会服务促进社会管理改革创新的调研报告.docx

关于完善政府购置社会效劳促进社会管理改革创新的调研报告 政府购置社会效劳是加强和创新社会管理工作的重要内容。为进一步推进我市政府购置社会效劳工作的开展，转变政府职能，有效配置公共效劳资源，培育和标准社会组织开展，提高社会管理科学化水平，根据市政协十一届六十五次主席会议要求，我委成立调研组并开展了“完善政府购置社会效劳，促进社会管理改革创新〞专题调研。本次调研主要采用文献回忆、实地考察访谈、召开专家座谈会等方法，在两个月内，我们先后走访了市民政局、财政局、残联、信息工程招投标中心、xx区社区效劳中心、建设街、市社会工作协会、xx市启创社会工作效劳中心、广州仁爱社会效劳中心、广州利康家属资源中心等政府职能部门、区街社区效劳中心和民办社会效劳机构，并邀请香港社会福利署和市社科院的有关专家学者进行座谈，研究探讨在推进政府购置社会效劳过程中遇到的问题和对策。现将调研情况报告如下： 一、我市政府购置社会效劳的现状 政府购置社会效劳是指政府出资，社会组织承包效劳，双方通过合同关系，向社区居民提供社会事务类公共效劳的行为。20世纪80年代以来，国际上许多国家和地区都采取这种方法构建社会化公共效劳体系。我市有序开展政府购置社会效劳是从202223年开始，购置效劳主要包括家庭及儿童福利、社会保障、安老效劳、残疾人效劳、青少年效劳、社区矫正及社区开展等。承接社会效劳的机构，主要是以社会工作专业为主的非营利性社会组织。购置效劳的类型主要有两种：一是政府职能部门和社会团体向社会效劳机构购置，为特定人群提供的效劳，称为“购置专项效劳〞，如市残联购置的残疾人效劳、市民政局购置的居家养老效劳、共青团购置的青少年效劳、司法局购置的戒毒效劳等；二是以社区为平台，把社区效劳工程打包向社会效劳机构购置，称为“购置综合效劳〞，集中表达在街道社区综合效劳中心开展的各项效劳。购置专项效劳，现阶段相比照拟标准的是居家养老效劳。202223年12月公布了xx市社区居家养老效劳实施方法，对政府购置效劳的有关问题作了详细规定，较好地指导居家养老效劳的开展。购置综合效劳，政府职能部门也出台了一系列标准性文件作指导，202223年市民政局、财政局经市政府同意，下发了推进我市社会管理效劳改革，开展街道社区综合效劳中心建设试点工作方案，市、区（县级市）财政资助4000万元，选择了20个街道做试点，运营模式之一是政府购置效劳。社区综合效劳中心由区（县级市）政府或委托区（县级市）民政局以工程管理和购置效劳的方式向社会招投标，社会组织通过竞投取得社区综合效劳中心的经营权。市民政局还制定了xx市街道社区综合效劳中心实施政府购置效劳流程标准（试行）等三个工作标准，具体指导试点工作的开展。对以提供院舍照顾效劳的民办社会效劳机构，政府那么通过营运补贴和床位资助两种方式进行扶持。 此外，202223-2023年，为推进社工人才队伍建设，市区两级财政共投入3929万元，政府购置效劳试点工程有34个。为了进一步畅通政府购置社会效劳的信息渠道，民政部门还组织了“xx市202223年政府购置社会效劳供需见面及展示洽谈会〞，为供需双方提供了一个沟通平台。 各区（县级市）在社会管理效劳改革创新中也进行了有益的探索，通过政府购置社会效劳，彰显了效劳型政府的功能。xx区在社区效劳中心设立政府购置社会效劳工作部，承担全区政府购置社会效劳的全面统筹、组织协调、评估监督等工作，7个社会效劳机构承接了全区11个工程，每年政府购置效劳的资金量到达1300多万元；xx区7个社区综合效劳中心在今年5月全部建成，区政府每年安排250万元，通过购置效劳，实现专业效劳全覆盖，而且各具特色。其他各区（县级市）都积极开展政府购置效劳的探索，大胆实践，不断改进完善，有效推开工作开展。 我市开展政府购置社会效劳的主要特点： 一是自上而下的推动 市委市政府高度重视，市委书记张广宁亲自带队赴香港和新加坡学习，把外地先进经验与本市实际结合起来，下发先行先试意见，明确要求加强政府社会管理和公共效劳职能，大力培育和开展社会组织，开展政府购置效劳工程试点，建立健全政府购置效劳制度，加强政府购置效劳监察评估等。 二是以制度和资金作保障 制定xx市财政支持社会工作开展实施方法、xx市政府购置社会效劳考核评估实施方法等系列标准性文件，为标准政府购置社会效劳行为提供制度支持。近年市财政增设专项资金，用于政府购置效劳，使这项工作有了资金保障。购置工程逐年增加，资金投入逐年增大，工作开展迅速。 三是改革创新初显成效 原有公共效劳的供给方式比较单一，通过政府购置效劳，社会效劳机构运用社会工作的专业知识、方法和技巧，开展困难救助、矛盾调处、权益维护、心理疏导、行为矫治、关系调适等效劳，注入新的理念和专业元素，使社区居民享受到多元化效劳，生活质量不断提高，社区凝聚力逐步增强，人与人之间、人与社会之间的关系更趋和谐。 二、存在的主要问题和原因分析 我市政府购置社会效劳是在现行制度环境和制度框架下探索开展的，仅处于初始阶段，制度准备与现实操作同步进行，虽然取得一定成绩，但无论在思想认识的广度和深度上，制度设计与原体制的衔接上，还是实际操作层面上，都存在不少问题，主要表现在： （一）竞争性招投标制度负面作用过大 现行财务制度规定，超过30万元资金量，必须实行政府采购。但在政府集中采购目录里，没有社会公共效劳内容，评标专家库没有社会效劳专业人员，社会效劳招投标的制度准备尚不充分。采取这种方式操作，出现了许多不正常现象：一是用非专业人员评标（如用昆虫研究所的专家和自来水公司的工程师）。他们对社会效劳方法和理念了解不多，对专业性很强的标书不能给予专业判断和遴选，直接影响中标结果的专业性和公平性，客观上造成“价低者得〞的结果，不利于效劳质量的提高和机构开展；二是机构之间的不良竞争。有的机构为了中标，相互交底“围标〞；有的机构采取“价低者得〞策略，使中标之后的效劳质量没有保障；有的机构相互“拆台〞，用不正当手段获取对方信息，增加机构之间内耗；有的机构伪造资质，借用其他机构的营业执照或社会工作者资格证，转包提成收取回扣，造成恶意竞争；有的机构没有效劳经验，就花时间“闭门造车〞，写一些落实不了的效劳方案书，扰乱效劳市场。况且，公开竞投，有高校背景的机构占绝对优势，长此下去，容易造成行业垄断。在社会组织开展初期，现有的竞争性招投标制度，不利于政府购置社会效劳市场和社会效劳机构健康开展。 （二）现行税费制度制约社会效劳机构开展 主要表达在。一是营业税。根据现行税法规定，免征营业税工程，不包括民办社工机构提供的社会工作效劳，一般情况下，民办机构提供效劳收入到账即要缴纳营业税、防洪费、教育附加费、堤围费等税费共计6%；二是所得税。根据现行文件规定，政府购置社会效劳不属于非营利组织企业所得税免税收入范围，无法获得所得税方面的优惠；三是跨年度使用经费要交税。因社会效劳的跨年度性和财政体制的年度支付性，社会效劳机构在年底时往往有一局部经费作为下一年第一季度的效劳支出，但这笔经费被视作机构营业所得税，要征收25%的企业所得税。社会效劳机构经费主要来自政府购置效劳，数额本来就不高，用商业性行为的税收标准来征收社会效劳机构的税费，使原本就不多的经费大打折扣，严重制约着社会效劳机构的运作和可持续开展。 （三）财务管理体制与政府购置效劳的实际需求不相适应 现行财务制度实行年度预算制和零账户结余，社会效劳机构合约只能“一年一签〞，这对机构的可持续开展和社工人才队伍的培养很不利。社会效劳是做人的工作，效劳需求的专业评估、人员相互信任要有时间本钱，否那么无法提供专业化效劳。而“一年一签〞，无论是工程还是人员都极不稳定，现在局部试点工程签约时间为两年，但没有稳定制度来评估-延续（或终止）效劳，多数政府购置效劳工程签约后首次只拨付工程金额的一局部，首次拨付比例过低有可能使机构资金周转困难，甚至拖欠社工工资。当前社会效劳机构资金来源单一，政府财政供给是他们赖以生存的条件。因担忧国有资产流失，局部财政资金使用规定明确要求不能用于人头经费（调研中我们发现一般社会效劳机构80%的资金主要用于人工开支）及购置物品。这些规定，同样阻碍了政府购置效劳的顺利开展。 （四）社会效劳机构自我开展能力有待提高 目前我市已登记成立的社会效劳机构有130多家，除提供院舍照顾效劳的80家机构外，提供社会工作专业效劳的机构有50多家。这些机构绝大多数是近两年成立的，机构人员年龄75%在21-25岁之间，管理人员年龄一般不超过35岁，开展历史短，经验积累缺乏，根底薄弱，缺乏清晰的效劳意识、效劳方向、工作方法、专业强项和有经验的督导，内部管理也有待完善，因此，无论是优质效劳的提供还是自我开展能力都有一定局限性，需要政府加以扶持引导，并提供制度性保障。 （五）效劳评估和监督管理机制不健全 效劳评估是政府购置社会效劳一个重要环节，对效劳质素有明显导向作用。我市购置社会效劳的评估只做了两年，主要存在问题有：评估细那么、各类效劳质量标准和非量化指标、考核体系都不够健全；考核评估机构及其资质不明确；评估专家库和监管团队构成不合理；相应奖惩机制不具体，在考核评估机制中，主要采取适当奖励方式，而相应的惩戒机制极少，这就导致效劳机构任务不达标的违规本钱过低，无法保证效劳质量。 三、意见和建议 政府购置效劳是政府提供公共社会效劳的新模式，实质是以工程外判或工程资助形式，让公共效劳资源从行政架构中流出，依据社会实际需求，通过非营利性社会组织之间某种竞争，分配到基层社区中去，由此改变政府和职能部门是公共效劳唯一提供者的格局，逐步形成多元化的社会供给和社会参与网络，实现资源最优配置。为了更加有效地推进政府购置效劳，促进社会管理改革创新，提高社会效劳质量，特提出以下意见和建议： （一）暂缓使用公开招投标方式外判社会效劳 资源获得的竞争性，只能局限在适度范畴内，尤其是在社会组织发育尚未成熟之时。香港政府购置公共效劳一开始并没有采取公开竞投、价低者得的方式，而是采取集体谈判的方式，就是为了防止恶性竞争和“劣币驱逐良币〞的恶果。我们应学习借鉴香港经验，在目前制度准备缺乏，社会效劳供需市场发育不成熟，根本条件不具备的情况下，应把握社会效劳的特质和内在规律，暂缓使用公开招投标方式外判社会效劳，改用邀请招标、竞争性谈判、单一来源采购方式确定社会效劳承接方，也可以考虑在政府职能部门成立评审委员会，定向委托有资质的社会效劳机构承接具体效劳工程。以消除社会效劳机构之间的内耗，防止不良竞争，培育和引导社会效劳机构健康有序开展。 （二）改善政策环境，为政府购置社会效劳提供制度支持 政府购置效劳是一个系统工程，涉及政府职能转变、社会组织的培育、财政税收制度的改革、有效的评估监督制度建立、社会公众参与等多项工作。政府职能部门之间应该加强沟通与合作，研究政府购置效劳中出现的情况和问题，寻求解决方法。在税费减免上，我市虽不具备这一权限，但应积极向上反映，争取上级部门的理解与支持。在财务管理上，除设立专项资金，逐年加大投入，使社会效劳机构有一个稳定的经费来源外，还要建立一套相对合理的资助制度。根据机构承办效劳的类别和规模，确定工程效劳本钱、行政管理本钱、工作人员专业资格和数量，明确资助条件、资助标准、资助方式、资助时间、使用范围、申请审批程序和监督管理方法。包括在创办初期对于预期社会效益良好的社会组织，给予一次性启动经费、机构运作补贴；对于一些重点工程、示范性工程给予专项补贴；对业绩突出，公益效劳效果明显的机构给予适当奖励等，以制度标准行为。建立严谨而又富有弹性的资助监管制度后，可以改“一年一签〞为“三年一签〞，以效劳质量来确定效劳机构而不是“价