2023年民事执行效率调研报告.docx

民事执行效率调研报告 。"执行难"一直以来制约着国家法治威信的彰显和人民法院的全面建设。近年来，执行体制改革的呼声越来越强烈，2023年12月，中央下发了中央政法委员会关于深化司法体制和工作机制改革假设干问题的意见，完成了司法体制改革的外部框架的构建；2023年3月，最高人民法院印发人民法院第三个五年改革纲要（2023-2023）细化了法院内部机制的改革内容，两份文件分别从外部和内部对现行司法体制和运行机制进行了改革部署。然而各级法院正如火如荼进行的各种改革尝试，大都是对客观司法体制的革新，对于法院内部各部门之间职能交叉、重叠的局部进行优化整合的课题，却缺乏重视和研究，事实上合理整合好相关部门之间的职能分工，充分开掘、利用现有资源，使之形成强大的执行合力，无疑会成为提高执行工作效率的倍增器。本文将从法院执行局和司法警察部门两个机构的优化整合方面，阐述如何强化执行力度，提高执行效率，为解决"执行难"开辟一条新路径。 关键词：整合优化、执行效率、执行警务化 一、当前民事执行效率偏低的原因 （一）案件逐年呈爆发式增长，执行人员、装备配备缺乏 近年来，人民群众的法律意识、维权意识不断增强，各种矛盾纠纷大量增多，各类诉讼案件急剧增加，法院执行战线"案多人少"的矛盾日趋突出。以XX省为例，截止2023年底，全省法院共有执行干警2024人，占法院全部人员的比例由2023年13.86%，下降至2023年的11.40%，98个法院未到达最高院要求的15%的比例要求。而执行系统的办案量那么到达了全省法院案件总数的四分之一。 （二）民事执行中执行局和司法警察部门这两个拳头协同性差，难以形成合力 一直以来各级人民法院都是沿用以执行局为主导，司法警察部门从旁辅助的模式，进行民事执行工作。然而在现实司法实践中，该模式实际效果并不理想，原因在于执行员对司法警察参与执行的重要性认识不够，不能主动与参与执行的司法警察分析案情、评估风险、制定对策；同时由于司法警察参与民事执行缺乏立法的支持，处于相对为难的境地，导致司法警察整体积极性不高，主动性不强，案件执行过程中司法警察只能充当"看客"和"保镖"。当案件执行中发生暴力抗法等意外复杂情况时，因事前预想不到位，准备不充分，调警不及时，而错失最正确处置时机，严重挫伤司法尊严。从而使"执行员"和"司法警察"一加一配置的效果远远小于二。 近年来，随着改革开放的深入，经济社会的高速开展，社会贫富差距逐渐的加大，社会矛盾的艰巨性、复杂性、多样性逐渐明显和突出，民事执行中被执行人以各种手段躲避执行的情况愈演愈烈。据统计，在每年执结的案件中，有财产的被执行人80%以上存在逃避、躲避甚至暴力抗拒执行的行为，自动履行的不到5%，消极等待执行的占15%。另外据统计XX省地区法院在2023年共发生当事人及其他人员伤害法官及以围攻、辱骂、威胁等极端方式要挟法官等暴力抗法事件共200余起。民事案件中发生暴力抗法的50件，占约40%；执行案件中抗拒执行暴力抗法的最多，到达20230件，占约50%；刑事、行政、国家赔偿3类案件中发生暴力抗法的20件，占约2023%"。民事执行的复杂程度和对抗强度的急剧增大，致使民事执行工作步入举步维艰的困境，司法的尊严和公信力受到前所未有的践踏和挑战。依靠执行局一家唱独角戏的方式已经难以演好民事执行这台戏，修改相关法律让司法警察以平行主体身份介入民事执行已刻不容缓。 二、整合执行局和司法警察部门的优越性和必然性 （一）缩小执行本钱，提高经济效益 本钱--效益是现代公共效劳的约束条件，也是民事执行的约束条件和衡量标准。现行体制下，司法警察的职能简单单一，多数人看来司法警察岗位是一个没有多大作为的闲职，年度工作的饱和度缺乏50%，其中78%的工作时间从事法庭警卫、值庭、提解、押送等司法警务，出动警力占总出警量的88.36%，22%的工作时间参与民事执行和其他工作，出动警力占总出警量的11.64%，由于司法警察工作的饱和度严重缺乏，造成司法警察人力资源浪费，增加了国家行政管理本钱。与司法警察人力资源闲置情况不同的是，执行局"案多人少"的现象日益凸显，如果将两个部门进行整合配置，就可以在不增加人员编制的条件下，有效解决当前执行力量短缺和执行任务繁重之间的矛盾，加快执行周转速度，减少案件积压，使大量无法实现的债权资金，尽快回归国民经济的循环和周转中，继而为经济建设发挥正能量，从而实现"权利兑现最大化，执行效率最大化"的目标。 （二）能够增强执行合力，提高执行效率 现行体制下，司法警察没有独立的执行权，而是依附于执行局，在参与执行过程中方方面面都受到执民事执行效率调研报告第2页 行员的制约和限制，同时还要接受司法警察部门的领导，而司法警察部门和执行局是法院内平级、平行的机构，参与执行时需要协调的环节多，协同难度大，大大影响了司法警察参与执行的效率和效果，所以一直以来司法警察参与民事执行的优势表达不出来，如果把执行局和司法警察部门进行整合，由于有统一的指挥领导、详细的执行方案、严密的处置预案，从而降低了执行局与司法警察部门之间的协调本钱，缩短了执行反响时间，控制了执行突发事件的风险，最终提高了权利兑现率和执行效率。 （三）能够优化队伍建设，增强战斗力 1997年最高人民法院决定全国法院司法警察实行编队管理，从此司法警察部门走上了正规化建设之路，但由于司法警察职能在法律上一直得不到清晰的定位，导致司法警察队伍建设很难有质的突破，各级司法警察部门普遍反映司法警察职业认同度低，被边缘化现象严重。司法警察职业现状令人堪忧，普遍士气低落，积极性不高，不求上进。如果不能理顺司法警察的开展思路，司法警察建设必将产生"短板效应"，势必影响到人民法院的全面建设。笔者认为在不突破现行法律的前提下，可以做一些大胆的尝试，适当给司法警察放放权、加加码、压压担，以增强司法警察的职业认同感和荣誉感。例如XX省在执行权分权改革中，分别进行了"执行裁判权和执行实施权的横向别离"和"执行实施权再分权即分为执行实施决定权和执行实施事务权的纵向别离"，将其中的执行实施事务权交给司法警察完成，让司法警察从民事执行中的"观众"变成"演员"，逐步树立了司法警察的主人翁意识，让司法警察在民事执行中找准了方向和着力点，真正实现了司法警察部门和执行局在民事执行中一盘棋、一股劲的司法合力，正如邓小平同志所讲："两手都要抓，两手都要硬"，要让执行局和司法警察部门这两个民事执行的拳头真正成为维护法律威严的铁拳。这不但是对执行权分权改革的探索，也是对司法警察今后建设开展方向的探索，也顺应了司法改革的必然趋势。同时在执行权分权改革中将执行实施权交给司法警察，也减轻了执行法官的工作压力，将他们从繁重的事务性工作中解脱出来，更能从全局把握案件的进展，有助于执行案件高效完成。执行局和司法警察部门就能实现优势互补，人尽其能，产生"1+1>2"的效应。 三、司法警察行使民事执行实施权的可行性 （一）现行法律对执行员的定位不明晰，为司法警察行使执行实施权提供了法律契机。关于执行员的定位问题，我国法律一直没有明确规定。人民法院组织法（以下简称组织法）第四十条规定："地方各级人民法院设执行员，办理民事案件判决和裁定的执行事项，办理刑事案件判决和裁定中关于财产局部的执行事项。"，民事诉讼法第二百零九条第一款规定："执行工作由执行员进行。"，法官法第五十二条中规定："对人民法院的执行员，参照本法有关规定进行管理。"，至于参照哪些规定管理，担任执行员需要什么条件等等问题，都没有明确表述，使当前的执行员制度处于十分为难的状态。最近中央组织部和最高人民法院的规定已经把执行员和司法警察归口于司法辅助人员，这使任命司法警察为执行员具备一定的可行性。 （二）现行法律对司法警察职责没有明晰，为司法警察行使执行实施权提供了法律契机。我国人民法院司法警察职责在法律上没有明确规定。人民警察法第十八条规定："国家平安机关、监狱、劳动教养管理机关的人民警察和人民法院、人民检察院的司法警察，分别依照有关法律、行政法规的规定履行职权。"，组织法第四十条规定："各级人民法院设司法警察假设干人。"两部法律都没有对司法警察的职责做出明确。仅仅通过人民法院内部法规人民法院司法警察条例（以下简称司法警察条例）对司法警察的职责进行了规定，其中第七条规定："①在生效法律文书的强制执行中，配合实施执行措施，必要时依法采取强制措施。②执行拘传、拘留等强制措施。"，目前司法警察参与民事执行的职能，虽然没有立法的支持，但显而易见的是，人民法院内部认识是统一的，对司法警察参与民事执行的重要性和必要性是认同的，对下一步的司法警察参与民事执行职能写入法律条文，起到了积极的推动导向作用。 （三）司法警察在民事执行司法实践中具有不可替代的作用，为司法警察行使执行实施权提供了司法实践依据。在现行司法体制下，司法实践认为执行员包括法官、书记员、司法警察。而法官法第二条规定："法官是依法行使国家审判权的审判人员。"，也就是说，法官的职责只能是"依法行使国家审判权或裁判权"，参与诉讼的双方当事人地位是平等的，法官处于中立地位。而执行员的职责与法官的职责却不尽相同，法谚云："强制执行乃法律之终局及果实也。"，执行是人民法院的主要职能之一，是以国家强制力为后盾，实现生效法律文书确定权利义务的活动。双方当事人的地位不平等、执行员处于不中立的地位、强制措施的强制性，是执行程序的鲜明特征，具有明显的行政权性。执行员就是代表人民法院具体行使国家强制执行权，采取一切合法手段，使生效裁判文书得以实现的法院工作人员。由此可见，法官具有居中裁判权却无国家强制措施权，是不能行使行政强制色彩浓厚的民事执行实施权，只能行使民事执行裁判权。而司法警察是人民法院领导的具有武装性质的司法力量，其最突出的特征就是具有强制性，而执行工作的根本特征就是"强制性"、"对抗性"，用极具强制力的司法警察去开展强制性执行工作，将能表达出强大的震慑力，亦能展现出法律的严肃性以及维护法律的尊严。人民警察法、枪支管理法、人民警察使用警械和武器条例规定："只有人民警察才有资格使用警械和武器，其他人员无权使用。"，在复杂多变的强制执行实施现场，司法警察更能够沉着应对各种突发事件，果断处置各种暴力对抗法律的违法行为。即有利于降低执行本钱、减少事故风险，同时也能展示人民法院的良好形象，提高执行效率。 （四）司法警察行使民事执行实施权在世界范围内比拟普遍，为司法警察行使民事执行实施权提供了可借鉴依据。 1.日本。在日本，民事案件的执行机构设在地方法院，执行官由地方法院任命，执行官是独立的民事执行主体，拥有警察权力，行使国家强制执行的权利。 2.法国。法国的执行权是由法院内部的两个机构，即执行法官与执达员分工行使的。其中执达员的职权主要是执行具体的执行行为，具有警察权力，他有责任指挥执行行动，在法律要求时有资格请求执行法官给予批准或命令，仍是独立的执行机关。 3.英国。英国的执行机关是设在法院外的执行官。执行官负责执行令的执行，但是令状的最后实施是由被称为执达员的官员进行的。执达员已获得执行官给予的授权证书为依据行使执行权。执达员拥有一定的警察的权力。 4.美国。美国的司法系统有两套独立的系统，即联邦法院系统和州法院系统。执行州法院的判决由州司法行政官进行，执行联邦法院的判决由联邦司法行政官或称为联邦执法官进行。此两类人员都是警察的一类，是专门提供法庭效劳的警察。 由以上比拟考察，可以得到以下启示： 其一，各国都无一例外地将执行实施权的性质界定为司法行政权。执行过程中发生的各种与执行程序相关的争议，应属执行裁判权的范畴，应由执行裁判机构完成。换而言之，"审执分立"是各国普遍奉行的根本原那么。