2023年法制办地方立法调研报告.docx

法制办地方立法调研报告 我国目前实行的是中央立法和地方立法“两级制〞的立法体制，中央立法主要包括全国人大及其常委会制定法律，国务院制定行政法规，国务院部委制定部委规章。地方立法主要包括省级人大及其常委会、较大的市人大及其常委会制定地方性法规，省级政府以及较大的市政府制定政府规章，民族自治地方制定自治条例和单行条例等。提升区域开展法律环境的关键是要加强区域立法。区域立法并不要求突破现行的立法体制，且涵括中央和地方两个层面。本文仅从省级人大及其常委会制定地方性法规和省政府制定政府规章的视角，研究省级行政区域内的区域立法，以便在现有的立法体制下，最大限度地发挥省级人大及其常委会和省政府在地方立法上的积极作用，到达改善地方区域法制环境之目的，促进地方经济、社会、文化等全面开展。 一、关于地方区域立法的含义 关于什么是地方区域立法，目前学界并没有给出严格的定义。xx、xx在论地方区域立法一文对地方区域立法是这样论述的“本文所称地方区域立法，是指省级国家权力机关依据本行政区域内的具体情况和实际需要，在不同宪法、法律、行政法规相抵触的前提下，依照法定程序制定（包括修改、补充、废止）和批准该行政区域一定范围内具有普遍约束力的标准性文件的活动。〞xx、xx在关于“区域立法〞问题的探讨一文中对地方区域立法是这样论述的：“所谓区域立法，是指省一级人大常委会针对某一方面的特殊需要，制定公布地方性法规，在本行政区的某一特定区域施行的立法活动。〞 笔者认为，地方区域立法是地方一般立法中的一种立法形式。地方一般立法的立法主体既有权力机关也有行政机关，简单的把地方区域立法的立法主体界定在权力机关是不全面的。因此，本文探讨的地方区域立法有以下几个显著的特征： 一是地方区域立法主体的法定性。是指地方区域立法的立法主体都是符合中华人民共和国立法法规定的有立法权的权力机关和行政机关。 二是区域立法主体的特定性。是指在有立法权的权力机关和行政机关中，本文只探讨一般省级权力机关制定地方性法规和省政府制定政府规章的活动。对于自治区立法以及特别行政区立法，以及中央权力机关和行政机关的立法本文不探讨。 三是区域立法适用范围的特定性。地方一般立法法律文件的法律效力是依立法机关管辖的行政区域范围为根底，往往覆盖立法机关管辖的整个行政区域的全部，调整的内容也是本行政区域内具有普遍的、共性的某一方面的社会关系或者经济关系。而区域立法那么不同，其法律文件只是在立法机关管辖的行政区域内某一特定区域生效。这个区域不是泛指而是特定和唯一的，如XX省南四湖流域水污染防治条例第二条规定：“本条例适用于我省行政区域内南四湖流域的水污染防治〞。其他流域的水污染防治适用于其他水污染防治的法律、法规和规章，不适用该地方性法规。 四是调整内容特殊性和针对性。由于各地在政治、经济、文化和社会生活等诸多方面既存在着共性，也存在着个性。对共性问题，立法机关可以制定在其管辖的行政区域内普遍适用的法律性文件。对于个性问题，立法机关可以针对该地区的具体情况，就该特定区域内某一方面的社会关系或者经济关系进行调整和标准。 五是地方区域立法先行实验性。地方区域立法具有先行实验性的作用。在当前社会急速转型的新形式下，新问题和新事物层出不穷。许多经济和社会关系处于不断变化之中，片面要求立法时一步到位，是不实际的。因此，对于出现的新生事物，在对全部行政区域立法的时机还不成熟的情况下，采用地方区域立法的方式，在某一特定的区域试行，经过实践取得经验后，加以补充、修改和完善，再扩大到其他区域或者全部行政区域。从这个意义上说，地方区域立法更能表达立法试验田的作用。 纵上所述，本文讨论的地方区域立法，是指省级人大及其常委会、省政府针对本行政区域内某一特定地区的某一方面特殊需要，按照立法程序制定法律标准性文件，并在本省行政区域内的某一特定区域施行的立法活动。 二、地方区域立法的现状分析 为了研究地方区域立法现状，笔者查阅了XX省地方性法规和省政府规章。从查阅的情况看，目前地方区域立法有以下几个特点： 一是从数量看，区域立法数量较少，只约占已出台的XX省地方性法规和省政府规章总数的1.3％。正因为区域立法的数量较少，所以人们往往不重视区域立法的特殊性的研究。 二是从立法主体看，区域立法主体既有省人大常委会立法，也有省政府立法。如2xx0年XX省人大常委会通过的泰山风景名胜区保护管理条例、19xx年4月24日XX省人民政府令第87号发布的XX省南部海域亲虾管理方法等。 三是从立法内容看，地方区域立法主要集中表现在行政法、经济法、社会法三类。对民法商法、刑法、诉讼及非诉讼程序法一般不存在区域的特殊性问题，地方区域立法一般不触及。 四是从立法权限和立法程序的依据看，区域立法的主要依据是2xx0年3月15日第九届全国人民代表大会第3次会议通过的中华人民共和国立法法，20xx年11月16日国务院令322号公布的规章制定程序条例。在我省还有20xx年2月18日XX省第九届人民代表大会第4次会议通过的XX省制定和批准地方性法规条例，2xx3年2月11日XX省人民政府令第154号公布的XX省人民政府规章制定程序规定等。从立法程序看，目前地方区域立法的立法程序与一般立法的立法程序完全相同。 从我省地方区域立法的根本现状分析看，在目前的立法体制下，地方区域立法的数量相对缺乏，满足不了地方有关区域对立法的需求。笔者认为，造成这种现象的主要原因是立法程序规定欠缺造成的。 中华人民共和国立法法对没有立法权的权力机关及其行政机关如何展其管辖区域的立法活动没有作出明确规定。规章制定程序条例分总那么、立项、起草、审查、决定和公布、解释与备案、附那么7章。在立项一章中规定：“省、自治区、直辖市和较大的市人民政府所属工作部门或者下级人民政府认为需要制定地方政府规章的，应当向该省、自治区、直辖市或者较大的市人民政府报请立项。〞，这也就是说下级人民政府在地方立法上是有向省政府报请立项的权利和资格。但是，对下级人民政府报请立项的规章，应该由谁来负责起草，该条例没有单独规定，只是规定“省、自治区、直辖市和较大的市人民政府可以确定规章由其一个部门或者几个部门具体负责起草工作，也可以确定由其法制机构起草或者组织起草。〞换言之，即使下级人民政府报请立项的政府规章的起草也必须是由省政府有关部门负责具体起草，或者由省政府法制机构负责起草，或者由省政府法制机构组织起草。由此可见，没有立法权的地方人民政府是没有主动地、自主地起草省政府规章的权力和资格。笔者认为，这种报请立项与负责起草工作相别离的制度，在实践很难行得通。因为在目前的行政管理体制下，省人民政府的组成部门与市地人民政府不管在财权和事权上都是相互独立的，并且都有各自的本位利益。由省人民政府的组成部门提供人力和物力来办理本来应当由市地人民政府办理的事项的机制本身是不科学的；由省政府法制机构负责起草或者组织起草的机制，对市地人民政府来说也只能是被动的配合，不能主动积极的开展本行政区域的立法工作。 立法法和规章制定程序条例没有对市地人大及其政府（较大的市除外，下同）立法作出单独明确的规定，那么省级地方立法是否对此问题作出补充规定呢。笔者查阅了XX省制定和批准地方性法规条例和XX省人民政府规章制定程序规定。在XX省人民大表大会制定地方性法规的程序中，有资格提出地方性法规案的主体有五类：一是人民代表大会主席团；二是省人大常务委员会；三是省人民政府；四是省人大各专门委员；五是省人民代表大会代表2023人以上联名。在XX省人民代表大会常务委员会制定地方性法规的程序中，有资格提出地方性法规案的主体有四类：一是省人大常务委员会主任会议；二是省人民政府；三是省人大各专门委员会；四是省人大常务委员会组成人员5人以上联名。由此可见，在这两个重要的立法程序规定中，市地人大及其政府都不是地方性法规案的提案主体，它们都没有资格提出地方性法规案。XX省人民政府规章制定程序规定是对规章制定程序条例和XX省制定和批准地方性法规条例的细化和补充，遗憾的是该规定对市地立法既没有补充，也没有细化。 在XX省除济南、青岛、淄博3市有立法权外，其他14个市地没有立法权。其他14个市地如何开展本行政区域内的立法活动，不管中央还是地方都没有明确规定。这种情况，不仅使人们反思：只有较大的市需要立法保障经济和社会的开展，其他的市地就不需要立法来保障吗。 三、开展地方区域立法能够有效解决是否继续审批较大的市这一难题。 正如前文论述，在省级以下只有较大的市才有立法权，其他市地在立法上是没有起草权的。这种规定，容易给人们一种错觉：其他市地开展立法活动的前提就是取得立法权，而取得立法权的唯一途径就是向国务院申请批准为较大的市。诸多城市纷纷向国务院申请批准为较大的市这一现象就是明证。笔者认为，申请成为较大的市寻求城市新的开展诉求没有错，但是把取得立法权与开展立法工作捆绑在一起的立法思路值得商榷，没有取得立法权，就不能开展城市立法活动的观点值得探讨。省人民政府的工作部门也没有立法权，它们照样可以开展立法活动。对没有立法权的市地来说，能否开展立法活动的关键不是有没有立法权，而是如何通过省级人大及其常委会和省政府开展本行政区域内的立法工作问题。换一个角度也可以说，省人大及其常委会和省政府，应当充分运用自己本身的立法权，保障没有立法权的市地的立法需求。据报道，虽然诸多城市纷纷向国务院申请较大的市，但是国务院目前已经暂停审批“较大的市〞。暂停审批“较大的市〞的重要原因之一就是审批“较大市〞的标准难以确定。笔者认为，我们姑且不管制定这一标准有无必要以及这一标准能否制定出来，假设这一标准有必要也制定出来了，随着社会的开展和时间的推移，目前没有立法权的市地迟早都会到达标准，当没有立法权的市地都到达标准时，国务院势必产生是批准还是不批准两难境地，如果不批准，不符合依法行政的要求，满足了法定的标准和条件有何理由不批准。如果批准，势必产生各市地都有立法权的。随着我国法律体系的完善，中央留给地方的立法空间会越来越小，地方立法的任务也会越来越轻，各市地都有立法权势必造成立法机构林立，重复立法现象严重，立法资源的浪费等问题。鉴于此，笔者建议，应该让国务院审批较大的市成为历史。对于没有立法权的市地立法的最正确途径是在省级地方立法上取得主动起草立法工程的权力，使其在省级地方立法上享受省直部门同等待遇。这种思路不仅能够解决市地立法需求问题，也能解决是否继续审批较大的市这一难题。 四、开展区域立法能够使地方立法更符合区域的实际的需要。 在地方区域立法中，首先要各市地提出立法建议工程。把这些来自实际需要的立法工程汇总起来，就可以从中分析和掌握经济和社会关系发生的变化，明确新形势下出现的新情况新问题，更好地把握矛盾的焦点，正确的决定立法工程，增强立法工作的主动性，使地方立法更加符合地方区域改革和开展的需要。因此在各市地提出的立法工程建议的根底上，省人大常委会和省政府就可以对立法工作进行通盘的考虑，属于各市普遍反映的问题，制定全省统一适用的地方性法规或者省政府规章；属于局部市地反映的突出问题，可以考虑制定在几个市地适用的地方性法规或者省政府规章；对个别地区的突出问题，那么可以考虑制定在特定区域施行的地方性法规规章，使制定的地方性法规规章更具有地方区域特色。 按照目前的立法机制，省人大及其常委会和省政府的立法工程绝大局部都是由省直部门提出的。这种立法机制可以充分保障主管部门的行业管理的立法需求，但是不能充分满足市地的立法需求。事实上，省直部门立法的关注重点与市地立法关注的重点是不完全一致的。涉及行业管理的是省直部门的关注重点，涉及城市区域的综合管理是市地关注重点。这两个关注重点各有侧重。把省直部门的立法关注重点与市地立法关注重点相结