2023年进一步理顺城市管理体制的调研报告.docx

关于进一步理顺城市管理体制的调研报告 根据3月15日全省城市工作会议调研工作座谈会精神和陈加元副省长的要求，在开展全省城市工作会议有关专题调研中，省编办牵头，会同省建设厅、省法制办等部门承担“城市管理体制〞专题调研任务。为此，我们专门组织人员赴温州、乐清、宁波、嘉兴、桐乡等市作了调研。在此根底上，结合省建设厅、省法制办等相关部门提出的调研意见，我们对进一步理顺城市管理体制问题作了认真研究。 一、我省城市管理体制现状 1998年2023月，省委第十次代表大会作出了“不失时机地加快城市化进程〞的重大战略决策。7年多来，经过浙江人民积极探索，大胆实践，浙江城市化全面推进，取得了突破性进展，对整个经济社会开展发挥了重要的作用。目前，全省城市化水平由1998年的36.7%提高到2023年的55%左右，设区城市xx县城建成区面积从1998年的20232023平方公里扩展到2023年的1920平方公里；城市综合实力和竞争力明显增强，由中国社会科学院牵头完成的2023年度中国城市竞争力报告分析排序，浙江11个市全部进入百强，其中有6个市进入“全国50强〞，分别是杭州（第5位）、宁波（第6位）、温州（第19位）、绍兴（第29位）、台州（第38位）和嘉兴（第44位）。县域经济开展势头强劲，2023年有30个县（市）进入全国百强。村镇建设也迈出了重大步伐，2022年以来，已累计投入资金400多亿元，完成480个示范村、5060个整治村的建设和整治任务，农村开展滞后状况得到明显改变。 理顺城市管理体制，提高城市管理水平，是推进城市化战略的一个十分重要的环节。城市管理涉及国土、水利、交通、卫生、环保、工商、公安、人防等政府众多部门，与城市管理工作直接相关的那么是规划建设部门。从上世纪90年代开始，我省各地为适xx市化开展的需要，结合各地实际，在理顺城市管理体制和建立健全长效管理机制等方面，先后进行了一系列探索，如：各市、县都成立了城市管理委员会及其办公室;建立了城市建设监察队伍，以加强城市管理和执法工作；从2022年开始，根据省政府的统一部署，在局部市县开展了相对集中行政处分权工作；从2023年开始，在学习北京xx区城市管理先进经验的根底上，杭州、嘉兴、诸暨等地开展了“数字城管〞的试点工作。 （一）规划建设口机构设置现状目前，我省市级规划建设口机构设置情况如下：地区规划建设口行政机构设置情况xx市规划局、建设委员会、房产管理局、园林文物局、城市管理行政执法局xx市规划局、建设委员会、城市管理局（与城市管理行政执法局合署办公）xx市规划局、建设局、市政园林局、房产管理局、城市管理行政执法局xx市规划与建设局、城市管理行政执法局xx市建设局、城市管理行政执法局xx市规划局、建设局、综合行政执法局xx市规划局、建设局（建筑业管理局）、城市管理行政执法局xx市建设局、城市管理行政执法局xx市建设局、城市管理行政执法局xx市建设局、城市管理行政执法局xx市建设规划局、城市管理行政执法局 由上表可见，市级规划建设口行政机构设置分三种模式。第一种是杭州、温州两市，分工较细，均设置了5个机构；第二种是宁波、衢州、绍兴三市，均按照规划、建设、管理环节设置了3个机构；第三种是嘉兴、湖州、金华、丽水、舟山、台州六市，由于规划没有单独设置，均只有2个机构。此外，各市均设有城市管理办公室，作为市政府的议事协调机构的办事机构，大多只负责综合协调和检查监督，也有局部市的城管办承担局部行政管理职能。 另据了解，除上述行政机构以外，由于政府行政机构设置限额的因素，各市还或多或少设置了如规划、房产管理、市政管理和园林绿化等方面的事业机构，因此，实际上规划建设口的机构各市均在5个以上。 全省32个XX县区均设置建设局，其中有23个区单独设置规划分局（处）。 县级规划建设口机构设置情况为。58个县（市）均设置建设局，其中有2023个县（市）单独设置规划局。各县（市）均成立城管办；建立城建监察队伍（开展相对集中行政处分权工作的除外），或隶属建设局或归城管办管辖。此外，绝大局部县（市）设置了如规划、房产管理、市政管理和园林绿化等方面的事业机构，因此，实际上规划建设口的机构各县（市）均在4个左右。 （二）相对集中行政处分权工作的开展情况 开展相对集中行政处分权工作，是中华人民共和国行政处分法确立的一项重要法律制度，也是推进行政执法体制改革的重要举措。国务院关于进一步推进相对集中行政处分权工作的决定（国发（2022）17号）明确规定：国务院授权省、自治区、直辖市人民政府可以决定在本行政区域内有方案、有步骤地开展相对集中行政处分权工作。2022年以来，杭州、宁波、温州等市经国务院法制办及省政府批准，按照国务院关于进一步推进相对集中行政处分权工作的决定（国发[2022]17号）的要求，先后开展了城市管理相对集中行政处分权的工作。目前，杭州、宁波、温州、绍兴、嘉兴、金华、丽水、湖州、舟山等9个市和富阳、东阳、建德、新昌、永康、桐庐等6个县（市），相继开展了相对集中行政处分权工作。另外，桐乡、嵊州、上虞、临安等县（市）也已向省政府上报了工作方案，即将开展相对集中行政处分权工作。 从调研情况看，开展相对集中行政处分权工作的地方，初步解决了城市管理领域特别是涉及市容市貌管理方面长期存在的多头执法、重复处分和执法扰民等问题，为建立健全城市管理长效管理机制积累了一定的经验。 （三）数字城管工作的开展情况 “数字城管〞是北京xx区创立的一种城市管理新模式。这种模式应用现代信息技术，通过建立地理信息系统、根底应用平台，并与现行城市管理体系相结合，实现了精确、高效、全时段和全方位的城市管理模式，是城市管理体制、机制的创新和探索。2023年11月，省委习近平书记作出重要批示，要求我省学习xx区的经验，开展试点和推广工作。到目前为止，我省在杭州、嘉兴、诸暨等地开展了“数字城管〞的试点工作，xx市xx区也根据自身实际情况，开展了试点工作。各试点地区都结合各自实际，开发了相应的数字化信息管理系统，如xx市xx区探索建立了市民呼叫效劳系统、远程指挥调度系统、gps移动定位系统、万米网格gis系统等城市管理新模式；xx市建立了两个中心（城市管理信息监测中心、信息指挥中心）、一张网络（城市管理日常信息采集网络）、一套流程（数字化城管工作新流程）的城市管理系统模式，在实践中已取得初步成效。 二、我省城市管理体制存在的主要问题 目前，我省市、县两级规划建设口相关部门的职责分工总体上是明确的，城市管理体制总体上也是顺的。但是，在调研中我们也看到，我省局部地区的城市管理体制，也还存在着规划建设口机构设置比较分散、职责界定不够明确等问题，已难以适应当前城市管理和开展的需要。 （一）规划建设口机构设置仍然偏多。 规划建设口机构设置偏多、职责分散所带来的一些问题不容无视。一是导致省市县系统内各级业务指导不顺。省级只设建设厅，而各地一方面从事城市管理工作的部门众多，个别地方设置了规划、建设、城管执法、市政公用、园林绿化、市容环卫、房产管理、建筑业管理等多个部门，另一方面各级机构设置又不尽统一，容易导致上下信息不对称，省级对下进行业务指导不到位，下发文件、召开会议等，还会发生遗漏现象。二是造成各部门职能交叉、分工不明确。分工过细、部门分散，容易造成职责交叉重复，一些地方多头执法、重复执法以及相互推诿扯皮的情况仍时有发生。三是涉及城市管理的一些重大问题，需要各部门共同配合时，由于部门众多，政府决策和协调难度增加，影响工作效率。四是规划建设口局部机构设置不符合依法行政要求。各级规划建设口设置的局部事业性质的机构，由于不是行政主体，大多不具备执法主体资格，不符合依法行政的要求。 （二）规划管理相对滞后 有的地方对规划在优化城乡布局、合理配置资源中的重要作用缺乏认识，仅仅把城乡规划作为一种摆设；有的漠视规划的长期性、战略性、整体性，一任领导，一个方向，致使城乡功能布局紊乱。同时，由于没有建立和完善严格的规划管理监督体制，普遍存在着重规划编制、轻实施监管的问题，导致有些地方城乡规划调整随意性比较大，规划的公信力和权威性大为下降。一些地方还擅自将规划管理权下放给XX县区和各类开发区，割裂了规划的整体性，引发了众多的矛盾。 （三）规划建设口各部门之间协调机制不够完善。 一方面城市管理相关部门之间缺乏相互协调、相互监督的机制。由于城市管理相关部门的工作侧重点不同或依据的法律不同，加之部门利益的因素，往往是各行其是，协调配合不够，有些地方以罚代管、只审批不管理的现象时有发生。特别是开展相对集中行政处分权工作的一些市县，由于行政审批和许可事项的抄告制度、行政处分决定的抄告和意见反响制度等协调机制不尽完善，或在工作中执行不力，容易导致审批与监督、审批与执法、执法与监督之间相互脱节。另一方面，城市管理相关部门没有形成合力，对城市管理中的疑难杂症问题、综合性问题缺乏职责清楚、疏堵结合、管理有序的管理机制。一些地方各相关单位之间仍然存在职责不明、相互扯皮的现象，管理的合力没有形成，导致执法环节多、周期长、效率低，城市管理水平难以提高。 （四）相对集中行政处分权工作还存在一些问题。 调研中发现，开展城市管理相对集中行政处分权的相关法律法规体系不够完善，各地均迫切希望省政府能尽快出台政府规章，对开展城市管理相对集中处分权工作中的一些具体问题加以标准；一些地方应当集中的处分职能没有完全划转到位，原有各相关部门所属执法队伍仍然保存，执法队伍过多、多头执法、交叉执法等问题没有从根本上得到解决；执法环境有待进一步改善。城市管理是一个系统工程，涉及到诸多方面的利益调整。特别是城市管理行政执法工作，涉及不同的利益群体，对象十分复杂。因执法引起的暴力抗法问题常有发生，有些地方执法保障不够充分，影响了执法的权威和力度；另外，城市管理执法机构及其队伍性质、着装等问题需要进一步明确和标准。 三、理顺城市管理体制的几点建议 理顺城市管理体制，不断提高城市管理水平，努力改善城市环境，完善城市功能，增强城市综合竞争力，关键在于合理设置城市规划、建设、管理机构，明确界定和标准城市规划、建设、管理部门的职责权限，逐步建立权责清楚、管理标准、相互协调、运转高效的城市管理体制和运行机制。为此，我们对下一步理顺城市管理体制有关问题，提出以下建议和意见： （一）规划建设口机构应当综合设置。 政府部门机构设置过多、分工过细，不仅会增加政府行政本钱，还会增加协调和决策的难度，影响政府办事效率。因此，政府机构设置应当遵循精干高效的原那么，实行综合设置，确保相关部门之间职责明确、关系顺畅。结合我省实际，我们建议，除杭州、宁波、xx市外，其他市应当按照规划、建设、管理三个环节，综合设置三个机构；县级应当更综合更精干，少数经济特别兴旺、建XX县区面积比较大的县（市）可单设规划局，其余县（市）原那么上均应合并设置为规划建设局。 对各市县设置的承担政府行政职能的事业机构，各地应当结合事业单位机构改革，通过撤并机构、收回政府行政管理职责，或通过立法以政府授权或委托等方式，尽快解决其执法主体资格问题，符合依法行政的要求。 （二）建立和完善规划管理监督制度 严格实行城市规划的集中统一管理，充分发挥规划的龙头作用。城乡规划是政府指导、调控城乡建设和开展的根本手段。各类专门性规划必须服从城乡规划的统一要求；区域重大根底设施建设，必须符合省域城镇体系规划确定的布局和原那么。因此，规划必须实行集中统一管理，市一级规划的行政管理权不得下放。为此，我们建议，要认真贯彻落实城市规划法和国务院国发（2022）13号等文件精神，XX县区和各类开发区原那么上不设规划管理机构，如