2023年深化农村集体资产股份合作制改革调研报告.docx

关于深化农村集体资产股份合作制改革调研报告 为全面了解我市农村集体经济开展情况，特别是了解各地贯彻落实中共xx省委办公厅、xx省人民政府办公厅关于开展壮大村级集体经济的意见（xx办发﹝xx﹞30号）的情况，根据市委党校教学安排，第42期中青班第3调研小组于xx年4月26日至28日和5月25日至26日，分别赴xx、xx、xx、xx区等地围绕如何进行农村集体资产股份合作制改革，促进农村新型集体经济开展，壮大村级集体经济这一课题进行了专题调研，通过到乡镇、村（社区）开展实地调研，查阅资料，听取介绍，召开座谈会等多种形式深入了解各地在开展壮大村级集体经济上的做法。特别是走访了XX县区xx镇后，对于该镇对农村集体资产进行股份合作制改革，推动集体经济开展，促进农民增收的做法及存在的问题进行分析思考，形成调研报告，现阐述如下： 一、xx镇农村集体资产股份制改革情况简介 （一）政策背景 中共xx省委办公厅、xx省人民政府办公厅关于开展壮大村级集体经济的意见（xx办发（2023）30号）文件和财政部关于印发扶持村级集体经济开展试点的指导意见的通知（财农197号）文件，对于开展壮大集体经济都给出相关政策指导和具体要求，而农村集体资产股份合作制改革是深化农村经济体制改革的一项重要内容，是推动集体经济开展和农村增收的有效途径，也是促进农村社会和谐稳定的有力保障。 近年来，随着经济社会的开展和工业化、城市化的推进，XX县区较多的农村集体土地被征用，大量的村民转化成为居民，集体资产管理以及收益分配等问题日益突出。为壮大开展农村集体经济实力，增加农民财产性收入，确保城市化进程中农村集体资产不流失、村民利益不受损。2023年，XX县区确定了“农民市民化、资金资本化、村民股东化、管理标准化〞的改革思路，积极推行农村集体资产股份合作制改革。2023年底全面完成全区52个村（居）集体资产股份制改革工作。这项工作可以说是走在了全国的前列，仅xx镇社屋前社区股份合作社几年来就接待了来自全国各地的数十批考察团前来学习取经。 下面以XX县区xx镇为例，在总结农村集体资产经济股份制改革运行情况的同时，借鉴外地先进经验及做法，针对出现的一些矛盾和问题，就完善和推进农村股份制改革提出相关建议。 （二）xx镇农村集体资产股份制改革情况 根据XX县区委、区政府的统一部署，xx镇农村集体资产股份合作制改革工作分二个批次进行。首批8个撤村建居社区的村集体财产股份制改革工作于2023年11月底完成，其中，社屋前经济合作社成为全省首家社区股份经济合作社。第二批9个村股份制改革工作于2023年11月底全部完成。 社屋前社区是采取集体土地入股分配到人的形式组建股份经济合作社，湖边社区是采取对现有集体资产进行第三方评估的根底上再结合原有居民数进行股份测算分配到人的模式组建了股份经济合作社，两都尽管组建方式不同，但都是对原集体资产进行股份制改造，然后把股份分配到原居民手中，形成全体居民持股的方式。 为标准资产的运作管理，对重新组建的股份经济合作社建立了股东代表大会、董事会、监事会等法人治理机构。第一届股东代表由现任的村民代表根本股东和村（居）两委干部直接过渡；股东代表大会由全体股东代表组成，是合作社的最高权利机构。第一届董事会成员从现任村（居）村两委干部中推荐选举产生，董事会是合作社的执行机构，董事会对股东代表大会负责，按章程规定行使职权。董事会的议事规那么和表决方式由合作社章程规定。第一届监事会成员从现村（居）监督委成员中推荐选举产生，监事会是合作社的监督机构，监事会由3名监事组成。监事会对股东代表大会负责，行使章程规定的职权。 以社屋前社区为例，社屋前原是一个城郊村，近年来伴随城市化进程加快，该村成为XX县区首批“村改居〞社区之一。在集体资产股份合作制改革中将集体资产城东农贸市场和假设干店面按照市场价值，以股权形式量化分配到村民身上，由股份经济合作组织统一经营、到年底按照收益情况进行分红。2023年起每年拿出收益的80%用于分红，至今共分红552万元（其中2023年72万元、2023年80万元、2023年96万元、2023年304万元）。 二、股份经济合作组织运营中存在的问题 股份经济合作社的成立，使集体经济组织内部产权关系更加清晰，实现了集体资产管理与行政社会管理事务的剥离，形成所有权、决策权、经营权、监督权“四权〞制衡机制，但目前仍存在着一些不容无视的问题，严重制约了严重影响了股份经济合作社的开展与推广。 （一）法律地位不明确。农村集体资产股份合作社是农村集体资产产权改革后，经由折股量化改造而成的新型集体经济组织。作为一种新出现的合作经济组织，其既表达出了企业经营行为，又具有合作经济组织的性质；既不同于企业法人，也不同于行政事业单位法人，更不同于社团法人。 虽然宪法等有关法律明确了农村集体经济组织的法律地位，但我国标准集体经济组织的法律少之又少，导致集体经济开展方面的相关法律制度严重缺失。一是集体经济管理主体不明（法律缺失）。至今我国尚未出台专门标准农村集体经济组织的法律法规，集体资产产权管理缺乏法律依据。二是集体经济组织成员管理法律缺失。虽然宪法、土地管理法等均有提及集体经济组织，但标准农村集体经济组织成员的法律几乎是空白的，导致国家层面认定农村集体经济组织成员资格缺少法律依据。三是集体经济组织法人地位法律缺失。按照现有法律规定，我国财产所有权分为国家所有、集体所有、个人所有三种形式。集体所有是现实中广泛存在的一种财产所有制形式，如何对这种经济形态的法人地位进行认定，法律是模糊的。 （二）市场定位不明晰。民法通那么中将法人分为企业法人、机关法人、事业单位法人和社会团体法人四类。农村集体经济组织显然与企业等法人组织属于完全不同的组织类型，改革后的股份经济合作社是新型农村集体经济组织，如果登记为企业法人，不仅存在一些法律障碍，而且还要面临交纳各种税费的问题，加重了本就薄弱的集体经济组织负担。由于股份经济合作社是新型集体经济组织，其法律地位不明确，导致市场定位不明晰，在市场经济环境下，没有明确法人资格的经济组织在开展生产经营活动中，存在很多不便的地方。比方说在与其他经济组织开展合作时，由于股份经济合作社不是企业法人，无法以股份经济合作社的名义与合作方签订合作协议，阻碍了股份经济合作社的开展等等。现在，由于国家层面没有相关政策规定，仅由试点县（市、区）农业部门出具农村集体经济组织证明办理相关手续，虽然可以为农村集体经济组织解决一些问题，但法律权威不高，农村集体经济组织仍然无法作为完整的市场主体参与市场竞争。 （三）职能交叉不标准。股份经济合作社目前存在社会管理职能和企业经营职能交叉问题。村民委员会（社区居民委员会）的职能是效劳、管理和教育，即是公共、非营利性的，这意味着居委会的决策主要是从公益的和效劳村民（居民）的角度出发。股份经济合作社的领导班子如董事会的决策的做出首先考虑的应该是经济利益的最大化，股东利益的最大化。现阶段村民委员会（社区居民委员会）与股份合作社合署办公，董事长由社区社记兼任，可以说是“两块牌子、一套人马，一个账户〞，社会管理职能与企业经营职能相互交叉，在很大程度上牵制了股份经济合作社管理层的精力，也占用了合作社的经营资金，不利于股份合作经济的资本化、社会化经营，也影响股份经济合作社的标准开展。 （四）相关优惠政策措施不配套。如中共xx省委办公厅、xx省人民政府办公厅关于开展壮大村级集体经济的意见（xx办发（2023）30号）文件规定，依法征收农村集体土地时，要按照实际征收村集体土地面积5%-2023%，预留国有建设用地用于开展村集体经济，但因没有相关配套措施，使该项预留地政策很难落实。特别是在被征收的集体土地是用于道路根底设施建设时，这5%—2023%预留地政策根本无法落实。 （五）收益权落实较难。农民对集体资产股份的收益权未有效落实。XX县区大局部村居虽然进行了股改，但绝大多数村仍沿用以前的福利分配方式，未有效落实同股同利的原那么，将集体资产经营收益按村民拥有的股权进行分红。 （六）经营管理不够标准。股份经济合作社作为原村（社区）集体经济的经营实体，虽然按照股份制改革的要求制定了章程和相应的管理制度。但由于经营班子成员都是由村（居）两委成员兼任，在经营管理方面缺少经验和能力，导致经管管理不够标准。主要表现在：一是经管管理能力偏弱。目前，股份合作社董事会成员均为原村（社区）两委成员过渡产生，这些董事会成员工作经验为村（居）管理，根本没有参与过市场经济，缺乏经营管理企业及监督的经验和能力。二是有效监督有待加强，股民都是几代下来的原住民，是一个熟人的生活圈，监事会成员与董事会成员之间多多少少沾亲带故，监事会监督的力度显得缺乏，有的经合社监事会的监督流于形式，监事会作用发挥不到位。 （七）开展后劲缺乏。从XX县区近几年股份合作社开展来看，仅有少数落实了2023%预留地政策的村（社区）通过兴建市场对外租赁获取收益，实现股民分红外，绝大多数村（社区）仅完成了集体资产折股量化工作，并未充分利用集体闲置房屋、资金等资源，开展合作、开发等经营业务，集体资产保值增值的目标打了折扣。 （八）对以股份合作社模式开展壮大集体经济存在畏难心理。 目前，各地对于这两份政策性文件（xx省：xx办发（2023）30号和财政部：财农197号）的理解把握还不够充分，认识还不到位，对于如何组建股份合作社还没有清楚的认识，对如何经营开展壮大村级集体股份合作社也缺乏理念和方法。从而导致各地对组建股份合作社模式开展壮大集体经济存在畏难心理，分析其产生的主要原因： 一是对组建股份合作社认识不清。这一点在山区农村集体经济组织表达得较为明显，认为遥远山区，缺乏有效资源，难以组建股份合作社，对开展壮大村级集体经济缺少方法，缺失信心。 二是缺少懂经济会管理的人才。对村级集体资产进行股份合作制改造，需要有懂经济会管理的人才，当前农村青壮年大都出去务工或自己做点生意，留在村里的都是号称“38、61、99部队〞人员，懂经济会管理的人才严重缺乏，导致各村普遍对开展此项工作缺少积极性和主动性。 三是对开展壮大村级集体经济不关心。改革开放以来，农民们习惯了单打独斗，各自过自己的小日子，对开展壮大村级集体经济抱着无所谓的态度，不关心、不支持、不参与。 三、工作建议 党的十八届三中全会提出了“保障农民集体经济组织成员权利，积极开展农民股份合作，赋予农民对集体资产股份占有、收益、有偿退出及抵押、担保、继承权〞的改革任务。为贯彻落实好中央有关精神，进一步推进农村集体资产股份制改革开展，针对当前存在的问题，提出如下意见和建议： （一）建议加快推动立法工作。一是尽快启动国家层面的立法工作。建议从国家层面加快推动为农村集体经济组织立法，赋予农村集体经济组织法人地位，使其能够作为独立法人参加市场竞争。二是尽快启动地方立法工作。建议借鉴浙江、广东等集体经济较为兴旺地区的经验，开展前期调研，尽早启动地方立法工作，进一步明确农村集体经济组织的主体地位、成员资格、组织机构、资产运营以及权利义务等内容。 （二）尽快出台农村集体经济股份合作社税收优惠政策。鉴于目前，股份经济合作社承担着大量的村（社区）管理和效劳职能，为支持和鼓励股份经济合作社的开展，在相关法律法规出台前，建议省政府按照财政部扶持村级集体经济开展试点的指导意见（财农197号）研究出台税收优惠政策及配套鼓励政策。 （三）尽快厘清经合社与社区（村委会）的关系，实行政经别离。鉴于合作社与村（社区）“两委〞重叠，为切实减轻股份经济合作社负担，使其“轻装上阵〞，专司经营开展，真正表达经合社的市场主体地位。建议尽快剥离村居两委对集