2023年领导干部重大事项报告和收入申报制度的调研报告.docx

领导干部重大事项报告和收入申报制度的调研报告 加强党的先进性建设，必须以制度建设为前提。注重制度建党，把制度建设提到党能否应对严峻挑战、提升执政能力的高度，这是我们党在制度建党问题上的历史性觉醒。党的先进性很大程度上表达在制度的先进性。合理、科学、有效的制度，表达人民群众的愿望和根本利益，对党员和党组织具有强制力和约束力，是永葆党的先进性的重要保证。因此，必须紧密结合时代要求，坚持把制度建设作为先进性建设的重要途径和内容，努力建设科学配套、完善合理的制度体系，进一步形成用制度管权、按制度办事、靠制度管人的机制，以制度建设的成效推进党的先进性建设。为此，作为中国工人阶级和全民族先锋队的中国共产党一定要加强对党员的管理，一定要从严治党，不断提高拒腐防变的能力。 胡锦涛同志在中央保持共产党员先进性专题报告会上提出，要在扎实推进保持共产党员先进性教育活动的同时，积极寻找新的历史条件下做好党员经常性教育管理工作的方法和途径，努力探索使广阔党员长期受教育、永葆先进性的长效机制。先进性教育活动的实践证明，建立和完善“领导干部重大事项报告和收入申报制度〞，是加强领导干部管理和监督，加强党风廉政建设和党的先进性建设，保持党员领导干部廉洁从政的有效措施。为此，我们结合正在开展的保持共产党员先进性教育活动，就“领导干部重大事项报告和收入申报〞这两项制度在实际工作中运行的根本情况、存在问题及对策与建议，先后在省直有关单位和部门，采取召开座谈会、个别访谈、发放问卷调查表等形式，进行了专题调研。共发放调查问卷82023余份，回收有效问卷804份，召开各类形式座谈会2023余场次。现将调研情况报告如下。 一、根本情况 为了加强党风廉政建设，遏制腐败现象的蔓延，1995年4月30日，中共中央办公厅、国务院办公厅联合发布了关于党政机关县（处）级以上领导干部收入申报的规定（以下简称收入申报规定），第一次明确提出对领导干部的收入实行申报。1997年1月31日，中共中央办公厅、国务院办公厅又联合发布了关于领导干部报告个人重大事项的规定（以下简称重大事项报告规定），该规定要求党政机关、国有企事业单位和人民团体中副县（处）级以上干部，就个人及近亲属建房、婚丧嫁娶、因私出国、经营承包等重大事项向组织报告。这无疑是对有关收入申报规定的有效补充。这两个规定的出台，对促进党政机关领导干部廉洁从政和预防职务犯罪的发生，起到了一定的积极作用，但实施的情况及取得的效果与党和政府的要求、人民的愿望还有差距。 通过走访座谈、查阅资料、问卷调查，我们了解到：“领导干部重大事项报告和收入申报〞制度，虽然在我国已经实行了将近2023年的时间，但从整体情况看，有关规定的执行现状不能令人满意。这从我们所作的相关调查问卷中就可以得到反映：在评价有关“领导干部收入申报规定〞所起作用之时，有25%的人认为作用大，9%的人认为作用小，而有66%的人认为其作用非常有限；对于该项制度的总体评价，认为好的只占11%，认为较好的占26%，而认为一般的人占了52%，认为不可行的也占11%。 在答复“目前实施的领导干部重大事项报告制度执行得如何。〞时，有13%的人认为很好，27%的人认为良好，39%的认为一般，21%的认为不好评价；对于其是否能真正起到监督作用，20%的人认为能，49%的人认为根本能，14%的认为不能，17%的认为不好评价。之所以会产生愿望与效果之间如此大的反差，一方面是由于两项措施在具体设计上的先天缺乏，使相关规定在对腐败的打击力度上十分有限；另一方面也是由于有些地方未能切实有效地执行，使得相关规定更多的只能是流于形式。在我们的问卷调查中，分别有54%和60%的人就认为两项规定没有可操作性，这可以说是影响其发挥效能的症结所在。 另外，从2022年所披露出的十几位省部级高官落马的情况来看，这些官员大局部都涉及巨额财产无法说明来源的问题，但是，这些都不是通过“领导干部重大事项报告和收入申报〞制度而被发现和查处的，而仍然是通过比较原始的举报等方式来获得线索，进而查出该官员的贪污腐败问题。与“领导干部重大事项报告和收入申报〞制度相比，这些方式显然都带有很大的偶然性。这从一个侧面也说明了我国现行的“领导干部重大事项报告和收入申报〞制度，由于在实践中尚存在某些问题与缺乏，从而制约了其效能的发挥。具体而言，其主要存在以下几个方面的问题： 1、申报与报告的主体不够明确和全面 收入申报规定所设定的申报主体只是党政机关、社会团体、事业单位县（处）级以上（含县处级）干部，以及国有大中型企业的负责人，重大事项报告规定的报告主体也只是将其扩展至副县（处）级以上干部，而我国的国家工作人员超过2022万，副县（处）级以上干部只占其中极少一局部。还有，正、副科级、股级的乡长、镇长、公安局长、派出所长、警长、队长、检察长、法院院长、庭长、纪检委书记，以及人事、组织、工商、税务、海关、土地、城管、物价、规划、劳改劳教、劳动监察、技术监督、营建、审计等公务人员，他们的“官〞虽不大，但权力却不小；他们管人、管物、管钱、管事，其职能往往涉及民众的切身利益，且直接与民众发生利益关系，因而常常成为腐败现象的“重灾区〞，大量的腐败案件大都出在这些层面，民众往往也是以这些公务人员的行为作风来评价执政党及其政府的性质和形象的。因此，如果只规定一局部国家工作人员作为收入申报和重大事项报告的主体，而另一局部国家工作人员却没有被纳入，这既不符合法制平等原那么，也与现行的法律、法规严重脱节，这样就非常容易造成法制的混乱和相关规定执行的困难。 从我们问卷调查的情况来看，认为应将“各级审判机关、检察机关、公安机关的官员或公务员〞和“各级平安、工商、税务、管理、征费等国家行政机关公务人员〞列入收入申报主体的分别占了69%和64%；认为应将“各级审判机关、检察机关、公安机关的官员或公务员〞和“各级平安、工商、税务、管理、征费等国家行政机关公务人员〞列入重大事项报告主体也分别占了73%和66%，这说明：将所有国家工作人员尤其是“管人、管物、管钱、管事〞职能部门的国家工作人员全部纳入重大事项报告和收入申报的主体，这是非常有必要的，这反映了民众的意愿。 2、申报与报告的内容与范围不够具体和周延 收入申报规定只是将工资，各类奖金、津贴、补贴及讲学、写作、审稿等劳务所得纳入领导干部申报范围，而这实际上只是一种“收入申报制〞而非“财产申报制〞。由于工资、奖金、补贴等本就是公开、合法的，因而这样一种申报对于防范、惩戒官员腐败的意义与作用是十分有限的。因为如果官员腐败的话，那么其非法所得本就在这局部收入之外；而收入申报恰恰就是将那局部最可能涉嫌犯罪的收入遗漏在申报之外。这无疑是个巨大的甚至是根本性的缺陷。其实，此规定所界定的“收入〞并没有申报的必要，因为在此范围内的任何一项收入，从理论上以及程序上都是单位或组织有案可查的，因而事实上也是公开的，因此，应该将申报的重点核定为“财产〞。因为“财产〞不仅包括金钱收入，还包括动产、不动产、有价证券、无形资产、商业财产、债权债务等方面的全部财产和收入。由于收入申报规定未对此作出要求，也未要求申报配偶和家庭成员的所有财产和收入，而只要求申报其本人合法、正当的收入，这就给申报对象隐瞒不正当财产和收入留下了巨大的漏洞。申报收入固然可以反映领导干部的经济收入，却不能反映其财产增量。而财产申报那么可以反映出领导干部在其任职期间的财产增量情况，而这就成为纪检监察部门监督审查其廉政情况的重要依据。 从我们调查的情况来看，有84%的人主张将“不动产（房屋、汽车）〞纳入申报内容，而认为仍然将“工资收入〞、“资金、津贴、补贴及福利费等〞、“咨询、讲学、写作、审稿、书画等劳务费〞和“承包经营、承租经营所得〞纳入申报内容的分别占46%、44%、47%、69%（含多项选择）。 这说明，人们虽然对该项制度的原有申报内容大多持肯定态度，但随着财产存在形式的日益多样化，人们认为将“不动产（房屋、汽车）〞等家庭财产列入申报范围的意愿那么显得更为强烈。另外，随着时代的开展，领导干部个人重大事项也出现了新情况，如家属、子女户口的变更；领导干部个人或家庭购车；以参股名义进行投资等等，这些新动向也还没有纳入个人重大事项报告的内容。从问卷调查的情况来看，对于重大事项报告的内容，认为应该报告“大额资金的使用〞的人占了被调查人数的83%，这说明重大事项报告规定应当随着经济生活的不断变化而相应增加新的内容。 3、申报与报告程序缺乏严格的可操作执行细那么，申报与报告结果也缺乏透明度 由于现行的重大事项报告规定没有明确界定相关程序，没有区分清楚哪些事项是须事先报告、事先审批的，哪些事项是只须组织备案的，由此领导干部执行起来也有一定的难度。又由于没有建立相关的责任制，单位的党政领导班子对领导干部个人重大事项报告执行情况也无法进行把关。同样，组织纪检部门由于没有建立完善的督查等配套制度，尤其是对隐瞒不报或不如实上报的没有相应的处理措施，因而对领导干部重大事项报告以及收入申报的真实性和时效性也难以准确把握。从我们调研的情况来看，认为现行领导干部重大事项报告制度存在的主要问题是“制度不具有可操作性，执行起来比较困难〞的人就占了51%；认为收入申报程序“没有操作性〞的人那么高达60%。这从一个侧面也说明了上述问题的存在。 而且，收入申报时间与方式也比较单一。收入申报规定所设计的只是一年申报两次、半年申报一次的日常申报制度。从我们调查了解的情况来看，通常的做法是，领导干部通常每半年例行填一张发下来的重大事项报告表和收入申报表，仅此而已。这实际上只是规定了现职申报，而缺乏就职申报和离职申报。如果仅仅只是规定现职申报，而不规定就职申报和离职申报，这就难以将申报主体的财产状况自始至终置于监管之下，给申报者留下了太多的游移空间。如果一旦错过了个人重大事项报告和收入申报制度的时间要求，而又没有按照要求及时报告或补报，显然，这样是不利于组织上及时掌握和对其进行催促、提醒。 另外，申报与报告的结果与内容也不透明。收入申报规定对公职人员调任时申报资料应否转送、如何转送，申报资料要否公开、怎样公开等没有明确规定，形成制度上的空白。收入申报规定只是要求申报主体向本单位的组织人事部门申报收入情况即可，而并不要求将申报结果公诸于众，接受群众监督。由于报告内容的不透明，重大事项报告规定也同样存在这样的监督“真空〞，特别是群众监督的“缺位〞。正是因为无视了群众对领导干部廉政情况的“知情权〞和“监督权〞，公众无法进行有效监督，这也严重影响了“领导干部个人重大事项报告和收入申报〞制度的具体落实和全面执行。 4、申报与报告的受理机构缺乏应有的权威性 收入申报规定只是要求各单位组织人事部门负责接受本单位申报人的收入申报，并按照干部管理权限将申报材料送相应的上级组织人事部门备案。显然，单位组织、人事部门是所属申报人收入申报的受理机构。组织部门主要是指党的干部管理机构；人事部门主要是指国家机关、企业事业单位的干部管理机构。组织、人事部门作为收入申报的受理机构，虽然具有方便、灵活、快捷、直接的优势，但却缺乏一定的监督权威性，很难真正承担起申报收入的稽核工作。而负有监督检查职能的党的纪检部门和行政监察部门并不受理申报，只对执行情况进行监督检查，这就极大地降低了收入申报制度应有的成效。对于一些领导干部报告的个人重大事项，如每月、每年真实收入情况及其家庭财产情况或配偶、子女经商、办企业是否利用职权提供便利条件等，由于受多方面原因的制约与限制，组织上也难以准确了解和认定；更有极个别领导把“灰黑色〞收入，通过购建房、投资等类似“洗钱〞方式又重新变为合法收入，组织上也难以有效掌握。由于缺乏相应的权威性，申报受理机构只能是被动接受申报，通常是申报人填报多少算多少，而缺乏过硬措施能够对其进行监督与核查。从我们