2023年市民政局农房调研报告.docx

市民政局农房调研报告 政策性保险是社会保障体系的重要组成局部，具有经济补偿、资金融通和社会管理功能，是市场经济条件下风险管理的根本手段。我省在20x年开始施行的农村住房统一保险试点工作，是省委、省政府深入贯彻落实“x〞重要思想，坚持科学开展观，构建社会主义和谐社会和推进海峡西岸社会主义新农村建设的重要举措。这项政策性保险开展后，因遭受自然灾害而房屋受灾的群众，在得到政府补助的同时，还可以得到保险理赔，这一举措极大地提高了农民灾后自救能力，得到了广阔人民群众的高度肯定和拥护，显现了它的活力和优越性，进一步促进了灾区的人心安定和社会稳定，在构建和谐社会中发挥了重要作用。笔者试从x市的试点情况切入，对如何进一步完善农房统保工作，推进和谐社会建设作一探讨。 一、开展农房统保工作的积极意义 x市是自然灾害频发地区。1998年至20x年，闽北灾害发生频率明显上升，发生了7次全局性较大、特大洪涝灾害和旱灾，给人民的生产生活造成重大损失。闽北山区是经济欠兴旺地区，农村还有相当数量的贫困人口，目前仅农村低保户就有4万多户，而低保边缘户的数量那么更为庞大，这些贫困户大多居住状况较差，也是最容易受灾的一局部群体，屡次受灾给他们恢复生活造成极大困难。每次灾害发生后，各级政府虽然全力救助，但最终仍主要靠自力更生、生产自救，自然灾害已成为一些贫困户致贫返贫的重要原因。特别是这些贫困户房屋倒塌后，恢复重建存在很大困难，国家给予的重建补助相对有限，一些贫困户灾后要重建家园，将背负沉重债务。开展农房统保工作开辟了救灾新渠道，提高了农民灾后自救能力，完善了社会保障机制，有利于化解人民内部矛盾，推进和谐社会建设。 农房统保第一个试点年度的时间为20x年8月22日至202223年8月21日，据人保财险x市分公司统计，试点期间我市各财险公司共为全市7000多户受灾农户支付赔款达387.53万元，占我市总保费318.820235万元的121.56%，超赔五分之一强。从试点情况看，农房统保工作主要有以下积极意义： 一是农户无负担，覆盖面广。保费由政府财政全额承担，全省（不含厦门）农户所有且座落于乡村有人长期居住的房屋都纳入保险范围，即受益群众覆盖所有居住农村的农户。 二是保险的灾种多，保险责任较全面。将火灾、爆炸、雷击、台风、龙卷风、暴雨、暴风、洪水、雹灾、冰凌、泥石流、崖崩、突发性滑坡、飞行物体及其他空中运行物体坠落，外来不属于被保险人所有或使用的建筑物和其他固定物体的倒塌等造成农民房屋的损失都纳入保险范围。 三是增强了农民抵御自然灾害的信心和灾后自救的能力。房屋受灾的灾民在得到政府补助的同时，还可以同时得到保险理赔。房屋全倒户除可从政府获得救灾的重建补助以及政策优惠外，每户还可最高获赔5000元，极大地提高了农民灾后的自救能力，农房保险因此成为政府救灾的重要补充。同时，由于保险公司的理赔与政府给予的补助性质不同，房屋受灾的灾民对理赔的程序、标准、金额较关注，必然促进保险理赔的公开、公平、公正，增强透明度。同时，这也促进了基层民政部门催促乡、村解决救灾核灾过程中的勘损定损简单化、补助发放平均化等问题。 四是树立了党和政府的良好形象，增强了农民的保险意识。由于农房保险试点是由政府替群众保险，群众得到真正的实惠，社会各界及人民群众真切地感到党和政府是实实在在地为人民群众办实事、谋利益，是在认真践行“x〞重要思想，进一步树立了党和政府的“亲民、为民、以民为重〞的良好形象，架设了党委政府和群众间的“连心桥〞，促进了社会和谐开展。同时，这也让群众感觉到参加保险的好处，促进了群众保险意识的形成，为今后农村的房屋商业保险市场的形成奠定了一定根底。 二、目前农房统保工作存在的问题及分析 总的说来，农房统保工作有效地保障了农民利益，但在实际运作中，民政部门与财险公司之间、财险公司与受灾户之间、民政部门与受灾户之间，还有许多方面的问题需要探讨和协商。 （一）基层民政部门在农房保险工作中的定位存在偏差。 从试点情况看，基层对民政部门在农房保险工作中应做哪些工作、发挥什么作用不太清楚。往往将本应由保险公司负责的事揽过来做，也没有按照“费随事转〞的原那么，要求相应的工作经费，徒增工作量。如有的县级财险公司由于人手缺乏，担忧理赔数额与受灾群众发生争议等原因而不愿直接与灾民发生关系，往往与所在地民政部门协商，想通过民政渠道发放保险理赔金。而有少数地方的民政部门从提高民政的社会地位，综合使用理赔金和政府救灾补助、提高资金使用效率，统一受灾数据及其它考虑，也接受这种方法。我们认为以这种方式运作，弊大于利。这种方式虽可帮助受灾户解决在提供理赔资料时遇到的一些麻烦，方便理赔，但存在以下缺乏之处：一是角色错位。由民政代为提供理赔材料、代发理赔金，民政部门实际上变成了农房保险理赔的“代理人〞。二是理赔资金由民政部门代发，增加了理赔环节，理赔周期变长，影响了理赔时效。一些县（市、区）规定超过3000元的民政资金要分管副县市长批准，加上资金的层层划拨，无形中增加了环节，影响理赔金的迅速及时发放，甚至由于人为操作因素出现资金沉淀的可能。假设由人保财险公司采取开出现金支票由民政部门提现兑付，那么可能出现账外账，失去监管，无法确保理赔金万无一失。三是增大民政部门工作量。由于资金通过民政渠道发放，保险公司必然要求由民政部门提供相应的理赔材料，将本应由受灾群众提供的理赔材料，变为由民政部门提供，这势必要求民政部门协调国土、乡建、消防等有关部门，取得支持，才能提供相应的理赔材料。此外，基层民政部门要花费大量的时间和精力，以确保保险理赔金公平、公正发放到受灾户手中。四是容易让群众形成房屋受灾就找民政“赔〞的概念。传统民政救灾是给予“补助〞，农房保险是人保财险公司对受灾农户“理赔〞，补助与理赔是完全不同的两个概念，一旦形成“房屋受灾民政赔〞的观念，如果保险公司未能及时将理赔金拨付给民政部门，将引发民政部门与群众之间的矛盾，不利于民政部门今后救灾工作的开展。 （二）人保财险公司对理赔程序和理赔材料等方面尚未标准，各地做法不一。 1、在理赔程序方面。从试点情况看，各地的保险理赔程序主要为三种类型：①是主要由财险公司和农户办理手续，民政局协助办理（要求村委会出证明）。这以XX县区为代表，其主要理赔程序为：报案——财险人员和民政局人员到受灾点核灾——财险公司和农户办理理赔手续——理赔金直接付给农户。②是由乡镇民政办直接向财险公司办理手续。如XX县区主要理赔程序为：报案——财险人员和民政局人员到受灾点核灾——民政局委托各乡镇民政办直接向公司办理手续——理赔金直接打入民政办户头进行理赔。③是由民政局向财险公司办理理赔手续。如XX县区主要理赔程序为：报案——财险人员和民政局人员到受灾点核灾——由民政局到相关单位办理证明材料，向公司办理手续——理赔金交给民政局进行理赔。 2、在理赔程序和所需材料方面。对出具理赔材料的主体、出具证明材料的内容，各地人保财险公司的要求不一，与民政存在分歧和争议。 对提供保险理赔材料的主体的理解，民政与财险公司各有不同。民政认为，保费由政府代群众缴纳了，替群众投了保，每个受灾户就应享有相应权利，应由财险公司与受灾群众直接发生关系，由群众直接向财险公司提供相应材料，财险公司直接将保险理赔金发给受灾群众。财险公司认为，统保协议是民政部门与财险公司签订的，就应代群众提供相应的材料，并代发相应的保险理赔金。加之前面所提到的基层民政存在定位偏差的问题，在实际工作中就出现了有的财险公司要求民政部门提供火灾证明、产权证明、索赔报告等材料的现象，由此也引发了一系列问题。一是难出证。在实际操作中，由于一些农村火灾，县里的消防大队未参与灭火，因此，县消防大队不出具火灾证明。如XX县区民政部门与消防大队经过屡次协商才开出，拖延了理赔时间。有时火灾、水灾发生后，户主的户口簿、身份证、土地证等所有证件材料可能被烧毁或冲毁，难以及时提供有效证件，假设到公安、土地、建设等部门查证，又需一定的时间。此外，据了解，现在农村有相当数量的农房没有完整办理相关手续。二是个案影响整体理赔。由民政统一提供理赔材料，往往是一次灾害统一办理，由于个案的材料不全，以及提供材料时遇到的种种问题，势必延误了总体保险理赔金的发放，无法及时兑现。这些问题也将转变为民政部门与群众的矛盾。 对需提供材料的内容的理解，民政与保险也各有不同。由于保险协议中未明确各类灾害应提供哪些理赔材料，在各地实践中也造成一定混乱。如有的县要求提供户口簿和村委会报告；有的县要求提供身份证复印件和村委会证明；有的县除要求户口簿、产权证明外，还要求民政局到消防队开具火灾证明。 （三）在农房保险理赔的实际操作过程中存在的较为普遍的问题。 1、在保险范围、赔偿标准、理赔仲裁等方面存有争议。 （1）在保险范围方面。一是缴交保费的户数与保险协议中的标的户数不一致。从缴交保费的户数看，x市是按2023年乡村户数604302户、乡村人口数23240x人缴交，而同期x市农业人口数为2023647人（以上数据出自县农村住房统保协议和x市2023年统计提要），因此，可以看出缴交保费的户数、人数包含了居住在农村的非农业人口在内，但统保协议中明确保险标的是“农户所有且座落于乡村有人长期居住的房屋〞，按此条款不仅把农村的非农业户住房排除在外，也将在XX县区街道的农民住房排除在外。这些对象，有的以保费包含了居住在农村的非农业人口为由，有的以自己是农民，受灾后应享有农房保险的权利为由，提出理赔申请，易引起争议。 （2）在赔偿标准方面，主要在计算损失、赔偿数额上存在争议。一是损毁如何认定未具体明确。统保协议中“完全损毁〞未进行具体定义，在实际操作中，有的认为倒塌两面以上墙为完全损毁，有的认为主体承重结构倒塌为完全损毁，有的认为无显性损毁却又是严重危房的也应认定为倒房。二是一些保险公司在理赔中选择对保险有利的赔付方法，降低理赔风险。在对房屋间数少的受灾户理赔时，保险公司引用统保协议中规定的“受灾农房理赔时，统一按间计算〞条款，这样按间数赔，可能造成越贫困的全毁户赔得越少。如，有的困难户（低保户）因为贫穷房屋间数很少，只有3、4间房，假设按间数赔，全毁了也只赔二、三千元，根本无力重建房屋。在对房屋间数多的受灾户理赔时，保险公司就引用统保协议中规定的每户上限赔5000元的条款。如XX县区南坑村烧毁了一栋占地面积240平方米的房屋，共有24间，该房实际上已分给俩兄弟各人一半，但土地证只做父亲的名字，当地财险公司按协议中的规定“不管全部损失或局部损失，每户赔偿金额均以保险金额为限〞，只赔了5000元。 （3）统保协议中虽有规定。“因履行本协议发生的争议，由双方当事人友好协商解决，协商不成的，提交当地仲裁委员会仲裁〞。但未明确仲裁委员会的构成，当农户、财险公司、民政部门对理赔情况发生争议时，不知由谁来仲裁。 2、人员和经费紧张。县级人保财险公司人手少，农房保险的理赔往往由理赔部的人员兼任，仅由财险公司负责查勘理赔，在人手和时间上存在问题。人保财险公司认为农房统保协议是民政部门与人保财险公司签订，因此民政部门不仅要参与整个理赔过程，而且要遵循保险公司严格的理赔条件，提供相应的理赔材料。然而，人手和经费问题在民政部门同样存在。一方面，按中央政策，民政救灾只是针对自然灾害，但开展农房保险试点后，一些原来不需要民政部门介入核灾的灾种（如火灾等），民政部门也需参加核灾。另一方面，救灾救济和城乡低保工作本身业务量大，人手和办公经费都紧缺，特别是乡镇民政办更显紧张。如果发生大灾，民政仅抗灾救灾就需消耗大量的人力及时间，没有精力和时间来从事理赔业务。 3、宣传不够，农户的保险理赔意识有待加强。一是农房保险这项利民工程的农户知晓率不高，这在一定程度上影响了灾情