2023年基层民警行政执法面临的困境分析.doc

基层民警行政执法面临的困境分析 基层民警行政执法面临的困境分析 在我国社会经济和人民生活水平不断提升，城市化进程持续深入开展，社会利益主体和诉求多元化的同时，居民间的贫富差距不断扩大，阶层流动存在一定的固化倾向，这就导致社会矛盾和纠纷空前激化，持续出现的综合性问题给政府治理和公共安全管理带来巨大挑战。公安机关查处案件数持续在一个较高水平运行，同时由于移动互联网时代的到来，智能 等移动终端的普及，移动支付、网络沟通和互联网对传统行业产业的颠覆性创新改造，给居民生活带来便利舒适体验的好处之余，犯罪手段也逐步智能化、组织化、高科技化，以往需要面对面才能到达犯罪目的的违法活动现在可以依托网络远距离实现。而公安机关的工作理念、处置能力和技术手段存在一定的滞后性，与社会公众所期待的理想状态不相匹配，给基层警察的行政执法活动带来压力和挑战。警察队伍需要在执法标准化建设、提升专业执法能力等方面多下苦功。在外部环境中，社会治理方面，需要以政府为主，公安机关、政府和社会力量形成治理合力，提升治理能力和治理水平，实现公共管理活动的外部正效应。挖掘内部潜力，在地方政府机构编制总量控制的背景下，进行警力资源的优化配置，力图实现在无增长的条件下改善警力，确保基层公安工作的可持续开展。 2.1基层民警行政执法现状 随着社会事务的日趋复杂，社会治安领域的内涵也大大扩张，公安机关基层警察是各项公安根底工作的主要工作人员，对于基层工作，一般用“上面千条线，下面一根针〞来说明一线警察职能的多样和繁重。在面向辖区群众开展工作时，既有“110〞接处警工作和上级布置的打击任务，还有来自政府、上级公安机关、辖区的非警务活动要求，民警的执法能力和水平直接关系政府和公安机关的社会治理形象。近年来，一些重大涉警舆情事件的发生，从舆论监督、队伍建设等方面对警察行政执法活动提出挑战，也深刻地推动着警务机制改革和民警执法水平的提高，社会整体法治环境改善，居民的获得感、幸福感、安全感逐步提升。 一是基层警察的法治意识明显加强。通过在公安部指导下各级公安机关组织开展廉政教育和法治教育、业务知识学习、及智能 办公培训等，基层民警普遍深刻认识到，警察的执法权威来自严格依照法定程序行使权力，合法性是基层根底工作的基石，依法行使权力在警务工作中具有根底性、全局性的地位。经过学习，对于效劳于群众的一线民警，更加牢固地树立依法用权的法治思维，注重办案流程的程序意识，公平公正地开展工作。特别是公安机关紧跟时代开展潮流，利用微博、微信、公众号等新媒体平台开展宣传和业务公众，拉近与公众的距离，公开接受群众监督，也快捷、便民、高效地为群众效劳。 二是完善警察行政执法责任制度建设。在开展执法责任制工作中，国务院加大顶层设计力度，修订公安机关督察条例，公安部修订公安机关人民警察执法过错责任追究规定等一批部门规章，通过分解岗位职责、执法质量考评检验、责任追究，执法工作根本实现流程明晰、职责清楚、定期通报、责任到人。同时，纪委监委持续加大执纪审查力度。2023年，我国公安监察部门立案查处民警违法违纪案件10390起，给予党政纪处分8159人次。2023年我国公安监察部门查处公安民警违纪违法案件7408起，给予党政纪处分6148人。工作中突出重点，特别是对公安民警涉黄涉赌、为黑社会充当保护伞等恶劣违法犯罪行为，仅全国“扫黑第一案〞山西闻喜盗掘古墓案就抓获516名涉案人员，查处充当“保护伞〞的公安民警17人。 同时，我们也应当看到在社会管理和公共效劳中，警察与社会公众关系较为紧张，警察的社会评价不高。人民心目中标准的警察形象，是对人民群众热情和蔼，是危难时群众的救助者；对犯罪分子铁面无私，是正义的守护者。但是随着市场经济大潮下社会阶层的不断分化，社会利益主体的多元化，传统话语体系中的“农民伯伯〞“工人兄弟〞逐步失去政治上的荣耀，复原为普通的工作身份的同时，警察的形象也悄然变化。“周秀云案〞、“雷洋案〞、“于欢案〞等影响力极大的社会热点事件，使得基层警察执法工作不断受到质疑，警民矛盾不断激化。在各地年末政府职能部门考核评比中公安机关常常居于中下游。然而，在和平开展的今天，职业危险程度最高的公职人员群体就是警察，大局部警察从身体到精神长期处于亚健康状态。在政府机构之中，公安机关根本上是仅有的24小时全天值班的公共效劳部门。为了国家和社会的开展稳定、人民群众的安宁生活，警察队伍付出了巨大而沉重的代价。在维护社会稳定和治安管理方面，警察开展大量的公务活动，由于相关立法滞后、政府部门协调不畅等诸多因素影响，民警执法水平尚未到达群众的心理满意程度，在人员相对短缺、工作量大、工作压力大的情况下，每年因公牺牲民警人数持续处于高位状态，尚未有扭转迹象。反映在具体的数字上，根据公安机关的统计，2023年，全国公安机关有393名民警因公牺牲、5624名民警因公负伤，牺牲民警平均年龄45.3岁；2023年，全国公安机关有438名民警因公牺牲，有4599名民警因公负伤，牺牲民警平均年龄46.3岁；2023年，全国公安机关有362名民警因公牺牲，有4913名民警因公负伤；2023年，全国公安机关有361名人民警察因公牺牲，有6234名民警因公负伤，牺牲民警平均年龄43．5岁。2023年，全国公安机关有301名公安民警、141名警务辅助人员因公牺牲，1.2万余名公安民警和警务辅助人员英勇负伤。从近年来民警牺牲的原因来看，显示猝死〔过劳死〕所占比例最大，根本占牺牲总数的一半。在冰冷的数字背后，是警察逝去的生命和破碎的家庭。按常理，作出如此巨大牺牲的队伍，应当得到全社会的尊重。然而，当前暴力抗法、袭警事件时有发生，群众对公安工作的参与度不高，支持度不高，公安机关的公信力有所下降。 2.2基层民警行政执法面临的困境 警察的行政执法行为处于特定的社会环境中，在一定的社会生活状态下存在并开展，与社会环境保持着互动和平衡。警察的执法环境，是指警察的执法行为和社会环境之间相互联系、互相影响的互动平衡状态，它制约并影响着执法行为的效果。警察行政执法水平以警务系统标准有序的制度设计和执法人员的能力为依托，还依赖于外部执法环境的配合和支持，与社会执法环境保持共生、平衡的互动关系。 在当前社会经济转型开展的大环境下，人们的生活方式不断发生着变化，居民的社会活动范围扩大，人口区域流动性强，社会不同利益群体不断分化组合，呈现多元化共存的格局，由此也引发了很多的社会治安问题。社会成员的法制意识、人权意识整体上大大提高，公共安全事务事关公众的切身权利和利益，受到越来越多的关注。对于基层民警在维护社会秩序稳定和公共安全时面临的执法困境需要予以高度关注。 一是社会结构和管理模式的深刻变化。首先是改革开放以来，伴随着工业化和城市化进程的持续推进，市场经济的深入开展，越来越多的农业人口离开土地，进入城市和工厂，城市原有的绝对公有制经济结构瓦解，从“单位人〞成为“社会人〞，社会公众在政治经济生活中有更多的选择自由，涉及劳动,教育,经商,文化,迁徙等方方面面，给公共安全管理工作带了极大的挑战。公安机关由单纯的管理转变为管理和效劳并重，由全面管理转变为精细化管理。其次，传统的城乡二元户籍管理模式被逐步打破，个人身份由“市民〞和“农民〞转化为“居民〞。人员的流动性又到了进一步的提升，公安治安管理工作面临着新的挑战。警察在社会治理中的“权力本位〞转化为“责任本位〞，根据履职需要对警察权力的配置，约束警察行政执法的边界。 二是社会公共安全领域治理资源的稀缺。开展治理工作，需要有一个体系化的管理系统支持和保障。在市场经济环境下，组织和个人可以看做经济活动中的“理性人〞，从个人或组织利益出发，在法律标准下追求利益的最大化。对于公共领域的效劳，如公共安全方面，由于政府是主要提供主体，即供应方，社会公众对治安管理和安全效劳，参与积极性不强，存在有效供应缺乏的情况，形成管理活动中的外部负效应。公民越来越关注自身的利益诉求，当利益减损时会采取不同的方式予以抗争。同时，我国公共安全领域的行业组织、自治组织、公益组织、群众团体等非政府组织整体开展程度不高，其内部管理水平不高，缺乏鼓励机制，效劳能力较差，难以发挥应有作用，有的甚至成了新的治理难点。社会治安管理工作根本维持着公安机关一家独撑的局面。其他职能部门与公安机关缺乏畅通高效的沟通渠道和协作机制，牵扯了大量基层警力，基层警务工作和管理效能打了折扣。在此背景下，才能够深刻理解基层民警执法的所面临的现实困境。 当前，基层民警的所面临的现实困境具体表现在政府和社会公众对警察功能认知的偏差、执法活动中执法对象的不配合、警察执法专业能力上的缺乏。 2.2.1对警察功能认知的偏差 基层警察行政执法的现实困境，首先表现在对警察功能理念上存在认知偏差。就地方政府来言，长期以来，由于没有在法治精神下准确定位警察的功能，依法行政意识薄弱，综合治理能力缺乏，对公安机关的职责认识有偏差，遇到问题首先想到警察有法定的行政强制措施，将警察简单当作维稳“工具〞，让公安机关过多地参加一些与自身职能无关的非警务活动，出现矛盾冲突就让警察“冲锋陷阵〞，使一些深层次的社会矛盾进一步激化，警察执法不得不面临自己所无法解决的困局。特别是面对利益主体日益多元的社会，局部地方政府治理水平有限，不善于也不愿意通过沟通协调、充分平衡各方面利益的方式来推行政策和政令，往往是要求公安民警上阵，以“强力〞压制群众，从而将公安机关推向群众的对立面。此外，民警的执法处于行政活动下游环节，被转嫁了大量社会矛盾和治理难题。在一线执法环境日益严峻的趋势下，很多执法部门都希望民警出现在执法现场，帮助他们开展执法活动，对不配合执法、抵抗执法行为的人员采取强制措施。比方配合工商、卫生、城管等部门执法管理等。要走出警察执法面临的一些深层次困境，必须从法治层面上厘定警察的执法功能，为警察执法“减负〞，令其专注于法定的本职工作。 就居民而言，受到传统观念和个人认知的影响，居民生活过程中只要遇到了问题就习惯性找警察，不管是否是警察职能范围内的事件，如环境执法领域的噪音扰民事件、国土执法领域的土地征收纠纷、劳动执法领域的拖欠工资问题等等。这种情况下导致了无效出警的频次不断增加，占用了警务资源，使得一些正常的警务事件不能得到快速有效的处理。同时，“有困难找警察〞，找的主要就是基层民警，基层民警的责任和义务在群众心目中被过度放大，己超出警力资源和警察权限所能承载之重。 就舆论媒体而言，新闻媒体将个别执法瑕疵放大，有着强烈的制造舆情热点的利益冲动，客观上造成了警民关系紧张的社会舆论气氛。比方，2023年在国家级媒体中央电视台新闻1+1节目中，某位著名主持人白某在报道造成4死5伤的“肃宁枪击案〞时，用“是什么原因让五十多岁的老汉端起了枪〞的措辞向公众提问。新闻媒体固然在报道中要秉承“新闻中立〞的原那么，笔者同样认为该名主持人在未得到更为具体的案件事实素材前用中性词语“死亡〞来报道民警牺牲的情况是相对妥当的。但是该名主持人在公共媒体上的表述是在呼吁社会公众关注犯罪嫌疑人的作案动机，同时面对被犯罪嫌疑人打死打伤的9名公民，其中包括2名被枪击致死的警察，却没有追问犯罪嫌疑人对这9名公民以及其身后9个家庭造成的巨大伤害。以报道中立的视角来看，此次报道也是用了具有倾向性的话语。 2.2.2警察执法对象的不配合 基层警察执法的现实困境，其次表现在执法对象的不配合。警察执法对象，即开展警务执法活动的相对人。在行政执法活动中，可以将执法活动看成警察和公民互动的过程。根本上可以分为三种情况：一是警察执法行为标准，执法对象配合执法，不存在冲突；二是如果执法对象很配合工作，而警察无故动粗，使用暴力。显然是警察执法不当或警察违法；三是警察执法行为标准，但执法对象拒绝配合，这个时候警察面临两种选择：一是放弃执法，这实际上是失职表现；二是继续执法，如果执法对象继续抗拒，那只能是强制执法。警察标准执法涉及两个方面，一方面警察执法要标准，让社会公众在面对执法时感受到公平公正和尊重，另一方面要提高公民的