2023年法工委科学发展观调研报告.docx

2023年法工委科学进展观调研报告 从“进展才是硬道理〞到“科学进展观〞，其核心就是进展，进展就要变化，变化需要创新。随着经济进展和城市化进程的推动、社会主义法律制度的日趋完备，如何加强城市管理、构建城市管理综合执法体系及工作机制，理顺城市综合行政执法体制，使其高效标准的运行，就成为一个重要课题。2023年12月，经区人大常委会争辩确定，成立了由法工委牵头的“综合行政执法〞调研组，通过历时两个多月较为深化细致的调查争辩，形成书面调研报告如下： 一、综合行政执法形成的背景与推行现状 2023年10月1日实施的?中华人民共和国行政惩办法?第16条规定：“国务院或者经国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府可以确定一个行政机关行使有关行政机关的行政惩办权，但限制人身自由的行政惩办权只能由公安机关行使。〞自2023年以来至2023年，全国有23个省、自治区的79个城市和3个直辖市经批准开展了相对集中行政惩办权试点工作，并取得了显著成效。2023年8月22日国务院作出?国务院关于进一步推动相对集中行政惩办权工作确实定?〔国发202317号〕，该确定指出并明确了开展相对集中行政惩办权工作的指导思想、相对集中行政惩办权的范围、进一步做好相对集中行政惩办权工作的要求。2023年10月11日国务院办公厅转发了中心编办?关于清理整顿行政执法队伍实行综合行政执法试点工作的意见?，该意见从充分生疏清理整顿行政执法队伍，实行综合行政执法试点工作的重要意义、试点工作的指导思想和原那么、试点的根本内容、试点的组织实施四个方面提出了意见。2023年××市政府相继批准了我市渝中区、南岸区、××区、北陪区综合行政执法试点实施方案，?××区人民政府关于综合行政执法试点改革的实施意见?〔××府发202396号〕，即三定方案，将××区城市管理综合执法局更名为××区综合行政执法局，为政府组成部门，专司行政监督惩办职能。至此，管罚分别的行政执法法制格局和综合行政执法的大格局根本形成。 从全市综合行政执法试点推行的现实状况来看，已有渝中区、南岸区、××区、北陪区实行了综合行政执法工作格局，其推行状况亦不尽全都，有的完全没有了管理职能，有的还交叉了局部管理职能，有的是综合行政执法局一块牌子一套班子，有的是并列环保局、市政绿化局等多块牌子一套班子，但不管哪种机构设置形式，都根本形成了管罚分别的法制格局。 二、综合行政执法面临的冲突和问题之分析 综合行政执法是提高城市管理法制化水平，构建管理长效机制的一种新型行政执法模式，具备执法主体唯一性、执法体制统一性、执法职能综合性、执法范围灵敏性的特点，但该项工作的推行也面临着各种冲突和问题。具体表现如下： 〔一〕现行法律资源与综合执法实践需要的冲突 第一，我市试点的综合行政执法局是依据“三定〞方案〔政府规章〕明确的授权方式进行执法。政府规章进行授权的方式，适用于行政机构，这是没有问题的，但依据这样的授权，综合执法队伍只能实施政府规章的规定，无法实施国家法律和行政法规的有关规定，由于由人大授权方式取得执法主体资格的对象，主要是具有管理社会公共事务职能的事业单位。因此，现行综合执法主体的合法性、包括其执法内容和程序均受到挑战。 其次，综合执法的法律依据过于分散，带有不确定性：目前综合执法依据散见于相关地方性法规、规章中，这些地方性法规、规章规定的执法程序、内容和方式，局部是依据原行政执法体制和主体设定的，所以，一旦相关法规、规章发生变化，综合执法依据也将随之变化，执法体系始终处于不确定的动态之中。 〔二〕专业执法与综合执法的冲突 一是有些执法行为往往同时涉及综合执法和专业管理部门，完整统一的执法行为被人为割断，制约了综合执法队伍职责的有效履行。二是专业管理部门囿于无明文规定，缺乏专业的有效指导，综合执法队伍面对局部专业性较强的执法领域，颇有无从下手之感。 三是有效的沟通机制尚未建立，使得有的地方消逝管理和惩办盲区，专业部门和综合执法部门两不管。 〔三〕综合执法工作机制不当、责权界限不清的问题 从调研组了解的状况来看，地方性规章对综合行政执法定性不精确     ，导致这支队伍存在职能职责不清现象，各部门出于自身利益考虑，责权利也很难划清。这主要涉及两个方面的冲突。 1、管罚分别的法律要求与执法实践中管理和执法脱节的冲突 综合执法是解决管理权和审批权合二为一、权权不分的一项举措，但执法是管理的形式之一，在实际工作中管理和执法又是不能截然分开的。主要表现在：第一，管罚分别后，各试点区均消逝不能准时处理违法行为的现象，管理部门在管理中觉察的全部违法行为已无权惩办，综合行政执法局赶赴现场处理的当事人已逃逸，行政执法无法实施，由此造成管理和执法效率低下的后果。其次，执法工作超越不了“事后执法〞的属性，前期管理不到位，执法队伍成为“救火队〞，后期管理跟不上，执法效果难以保持。第三，有的试点区现在两权分别的深度和广度还极为有限，管理和执法在很多方面处于“剪不断、理还乱〞的状态，部门之间相互监督的机制尚未建立，导致管理和执法形不成合力。 2、综合执法与街镇管理的冲突 首先，街镇作为第三层面的基层组织，存在着两面性：一方面，面对量大面广的社区、村社综合管理任务，担当大量区政府下达的经济、社会等各项硬指标，其工作是需要有一支“拉得出、能办事〞的队伍；另一方面，大局部街镇尚未真正从长期形成的经济利益关系网中摆脱出来，还无法真正站在管理和效劳的角度对执法活动履行管理职责。 其次，面对权力上收、任务下放的综合执法格局，必定要求综合执法机构与管理部门加强联系与沟通，必定要求综合执法机构熟知各项行政执法的法律法规，否那么就不能切实履行综合执法的职能，但实际工作中，由于上述必定要求之要素在客观体制和综合执法机构主观素养方面的双重缺失，使得条、块管理与执法的界限不明、责权不清。 第三，权责分别现象严峻，“三定〞方案明确授权执法主体和执法权力属于综合执法机构，而工作责任那么延长到了只有管理职能的街镇和相关部门，消逝了街镇执法越位和执法担忧的现象和心理，致使执法局综合执法编制和经费投入不到位，不仅使管理部门与执法部门均提出工作异议，而且更为严峻的是，存在政府不依法行政的隐患，如假设涉及行政复议和行政诉讼，政府将处于不利与不法的地位。调研中我们了解到：街镇普遍认为综合执法局指导不力，人力缺乏，自己冒充执法主体冲锋陷阵，其不合法履职的隐患令人担忧，期望尽早取得合法执法主体资格，扭转条块管理和综合执法不尽协调的工作局面。 〔四〕综合行政执法体制不顺的问题 一是综合行政执法机构没有上级行政主管部门。对此，每一个试点的综合行政执法局无一例外深感困惑，同时法律赐予行政相对人申请行政复议的复议机关也缺位，不管从法律标准角度还是行政管理角度都有先天缺乏，部门设立的缺位，法律规定的缺失。 二是综合行政执法的工作职能名不副实。综合行政执法精确     的表述应当是城市综合行政执法，是与城市管理相配套的行政执法，即关于市政环卫、环保、园林、绿化等城市管理的行政执法，职能超出或职能缺乏都是不恰当的。而综合行政执法的职能超出〔管罚不分〕和职能缺乏〔未能统领城市执法〕的现象尤为突出，综合行政执法未真正实现其综合执法的目的。 三是现行综合行政执法本职任务受到较为严峻的冲击。“三定〞方案以“7＋1〞规定了综合执法的职能、职责和工作对象，各试点综合执法区均反映执法局半成左右的时间和精力都在完成＋1的任务，此项工作严峻冲淡了其原本的7项综合行政执法任务。 三、对综合行政执法体制与工作机制的几点思考 综合行政执法局进行管理审批权与监督权惩办权分别，是依据行政管理科学化、法制化的要求，标准行政部门政务行为的重要举措。该工作格局有利于在相关的行政权之间保持确定的制约关系，防止行政权力的过量裁量；有利于行政执法队伍标准执法行为，防止执法权力部门利益化；有利于提高城市管理部门工作效率，防止相互推诿扯皮现象发生。因此，应扩大试点范围，稳固试点工作的成果，深化综合行政执法的改革。 〔一〕理顺体制 严格使权力主体、监督执法主体相分别，从体制上形成一种行政惩办职能相对集中、执法机构相对独立、权力主体相互制约的格局。 1、成立××市综合行政执法管理机构。可以成立业务全面的大部委形式工作机构，通过机构设置整合综合行政执法资源，解决一些专业执法问题，彰显综合行政执法的威猛，同时让行政相对人多一条合法的行政复议救济渠道。 2、努力探究综合行政执法标准高效的工作体制。现在××的试点区中，南岸区市政环卫和综合执法两块牌子一套班子的做法，在未实现“大综合〞状况下，其权宜之法显得较为合理，既满足了管罚分别的法制要求，又能较灵敏地处理管理与执法相脱节的冲突，能确定程度避开多头管理执法难到位、多头管理不便执法的现象发生。 3、明确综合执法的功能定位。要对综合行政执法局的功能进行科学定位，综合执法不能越俎代庖。“三定〞方案中明确给执法局的“7＋1〞项职能，对“＋1〞职能中任务过于繁重应当引起重视，分析其产生的缘由，做好疏导工作，加强相关职能部门的职责，少用甚至不用行政执法队伍进行“围堵〞，适当调整其该项职能，应“本位〞而非“越位〞。 〔二〕转换机制 要解决管罚分别法制要求与管理和执法脱节的冲突，要解决综合执法与街镇管理的冲突，我们首先应当生疏到：审批、许可等管理权与惩办执法权的分别，不是行政权力的简洁加减，而是对行政权力的标准和制衡；综合执法与街镇管理同是行政行为，是同一行为的不同阶段。其次，就综合执法的整体状况而言，合理支配管理和执法的成效、合理区分条块管理的职能重点，我们可着眼既发挥综合执法的协调性、综合性和全局性特点，又发挥行业管理的技术优势，依托街镇管理的人财优势，建立一个高效协调、运转和谐的连接机制。一是建立综合执法与行业管理之间科学、有效的沟通运作机制；二是探究街镇管理与综合执法之间既联系又独立的运作机制；三是建立疏堵结合、以疏为主的长效管理机制，疏与堵是城市管理的两种手段，两者不能偏废；四是建立城市管理综合执法评估机制、监督机制和反响机制；五是建立执法队员能进能出、干部能上能下的人才流淌机制。 就我区实际状况，可形成各街道、相关部门和管理处相对工作独立性和自主权，又可由区综合行政执法局调度集中的工作局面，有利于实现“以块为主，条块结合〞工作机制，有利于广泛调动各方面城市管理乐观性和主动性。 〔三〕法制保障 执法的有效性是基于执法的合法性，加快调整完善授权方式、组织开展前瞻性的立法争辩都是不行或缺的内容。要以确立综合执法队伍的法律地位为核心，以取得强有力的综合执法手段为抓手，以清理修订相关的地方性法规、规章为配套，建立一套较为科学可行的综合执法法制保障机制。〔1〕由市人大制定城管综合执法方面的地方性法规，进一步确立综合执法队伍的法律地位、执法手段和执法程序等。〔2〕对现有的涉及市容市貌的有关专业执法依据进行整体清理，并依据责权利的统一要求进行完善，为构建专业管理相对集中、综合管理重心下移的工作机制，整合行政执法资源，实现高效综合行政执法供给有效的法制保障。现行法律法规与综合执法实践需要的冲突，专业执法与综合执法的冲突亦便随之消弭。 〔四〕技术支撑 在理顺体制、转换机制和供给法制保障的前提下，城市管理执法手段应当现代化、科技化。对于当今这个信息时代，特殊要加强对信息技术的运用，建立××城市管理、综合执法监察信息系统，加快城市管理信息化进程，提高城市管理的透亮     度、有效快速反响的力量，提升城市管理综合执法水平。××市全面实行综合行政执法大格局后，具体技术要求如下：一是全市建立能供给