2023年我国银行业有效监管的瓶颈与对策.doc

文章来源：中顾法律网 上网找律师 就到中顾法律网 快速专业解决您的法律问题 我国银行业有效监管的瓶颈与对策 ——以“中国银行监督管理委员会〞为视角的分析 黎四奇 湖南大学法学院 教授 　　关键词: 分立模式/央行/中国银监会/对策 　　内容提要: 中国银监会的成立是我国金融监管机制步向专业化与法治化的一个重要举措。然而，从目前央行与银监会所实质持有的职能来考察，这种分设的模式并没有使中国的银行业监管走向专业性、高效率性与更有效性，也没有真正解决央行原有的双重角色冲突问题。相反，原有的内部冲突只不过外部化。同时由于银监会的弱势，中国银行业监管的有效性正潜伏着可能失灵的危机。 　　自2023年4月中国银监会挂牌以来，虽然基于监管机构的专业设置我国银行业的监管无论是在监管规那么建设方面，还是在实践方面都有了一定的改观，但是笔者认为，尽管从理论上分析将金融监管职能从原央行剥离比拟符合中国金融业监管内在开展的需求，然而由于这种分工的不彻底性及银监会所处的相对“有职无权〞状态，目前我国银行业的有效监管并没有到达预期的要求。相反，这种不彻底的别离已给我国银行业监管的有效性伏下了监管失灵及监管本钱扩张的风险。因此，有必要从中国银监会的角度来考察一下我国银行业监管所面临的困惑，并以此为根底提出相应对策。 　　一、独立监管根底的欠缺：中国人民银行抽空了中国银监会独立监管之根底 　　金融监管的有效性必须依赖于一个前提，即相应监管者必须具有正式的权力及以有效的信息为依托。对此，1997年的有效银行监管核心原那么就有明确的要求。然而，考察一下目前中国人民银行在别离后所保存的职责，我们不难发现银监会有效监管根底根本上呈现为一种相对的真空状态，且在监管实践上目前中国银监会还摆脱不了受中国人民银行的制约，这在一定程度上使其成为中国人民银行进行间接监管的“影子〞。这正如有些学者所言，中国银监会与中国人民银行的关系是“分手不分家〞的婆媳型关系。固然笔者并不完全赞同这种过激的观点，但是这种定位也揭示了一定的事实。关于中国银监会独立监管的缺失，笔者作如下探讨。 　　(一)信贷管理问题 　　中国银监会成立后信贷管理的去留问题成为人们讨论的热点。保存派认为：在中国经济体制向市场经济体制转轨的过程中，央行的信贷政策一直是货币政策的一个重要组成局部。同时，由于在这个时期，商业银行缺乏有效的自我约束与鼓励机制，货币政策的传导还不能完全依于市场，所以央行对商业银行的行为还要进行一些必要的窗口指导与监督检查。此外，目前央行的主要目标是维护币值稳定，而这一目标的核心在于防止泡沫经济的产生，而房地产又是泡沫的主要生产源。于是，2023年6月央行以发布关于进一步加强房地产信贷管理的通知的形式事实上占据了这一滩头阵地，该文件详细地规定了商业银行从事房地产信贷业务的有关指标，这似乎与银行会应行使的职能有所交叉。 　　笔者认为，央行的这一做法是值得质疑的，因为信贷政策是标准商业银行经营管理的重要内容，假设银监会要依法履行其监管职能，除了根据现行法律法规进行现场检查和非现场监管外，其中的一项重要任务就是制定与完善包括信贷政策在内的银行业的监管制度与法规。同时，信贷政策的制定要以“银行监管过程中所发现的问题及商业银行在业务创新中对现行监管所提出的要求〞为依据，而非脱离银行监管的实践。由于实现职责别离后，央行主要依赖于运用利率、再贷款、存款准备金及公开市场业务活动等宏观经济杠杆来对金融市场进行调控，而不直接涉及微观上的商业银行之经营管理。因此，从这一角度分析，央行制定信贷政策的就失去了应有的根底。虽然银行业监督管理法在第3章“监督管理职责〞中并没有明确规定中国银监会享有对信贷管理的职能，但是该章却明确地提出了“审慎监管〞 [1] 的理念，这事实上说明信贷管理应属于银监会的职能。因此，央行目前所造成的一种“事实状态〞已在一定程度上抽空了银监会有效监管的根底。 　　(二)反洗钱监控权的归属问题：一个值得重新审视的问题 [2] 　　随着经济金融的全球化，国际洗钱活动日趋猖獗。由于洗钱能让黑钱洗白进入流通领域，有可能造成货币量增加的假象，从而致使经济统计产生误差，甚至导致国家宏观经济决策走偏。因此，自2023年起，央行就开发了一套商业银行内大额资金统计分析系统和大额资金可疑支付交易系统。2023年7月央行又成立了反洗钱工作处、支付交易监测处，专司反洗钱的具体工作。2023年初，央行发布了金融机构反洗钱规定、人民币大额和可疑支付交易报告管理方法及金融机构大额和可疑外汇资金交易报告管理方法，从而初步勾勒出了我国金融机构领域反洗钱的根本法律框架。然而，在中国银监会成立后，这局部职能目前仍保存于中国人民银行。 　　从国外反洗钱机构的设置来看，当金融监管职能与央行分立后，对金融机构反洗钱的职能一般都集中于分立后的金融监管机构，而非央行。如英国的金融效劳局根据金融效劳与市场化法负责金融机构的反洗钱监管工作，日本的金融厅那么设立专门的金融情势办公室来专司反洗钱的监管。这种配置的原因何在呢其根本原因在于反洗钱是与银行机构的日常监管紧密相联的。洗钱与简单的存贷款不同，而是一个通过银行往来账户、邮政汇票、旅行支票及其他流通工具而发生的连锁过程，这种洗钱几乎会渗透银行业务的各个环节，这说明反洗钱职能必须伴随机构的别离而发生移转。 　　(三)支付结算监管权归属：一个两难性的问题 　　中国银监会分设后，央行继续保存了原有的对商业银行支付结算情况进行监督与检查的权力。作为央行直属事业单位的清算中心不仅为商业银行的支付结算活动制定相关规章，对业务活动中产生的纷争进行协调，提供网络设备支持效劳，而且还对商业银行的支付结算业务负有检查与监督的职能。支付结算业务不仅是银行内部与银行之间进行资金清偿与余缺调配的润滑剂，而且更重要的是为资金安全与市场稳定的根底。目前各国的做法一般是，在金融监管机构与央行分设的国家，支付与结算的管理仍由央行负责，但许多国家的支付结算系统都倾向于非官方化，如澳大利亚的支付清算协会、韩国的金融电信与清算协会及新加坡清算所协会等，其会员都由会员银行组成。对于我国而言，支付结算的民间化可能性不大，现在的问题是央行仍持有的该项职能是否移交给银监会。在该问题的处理上会出现两难： 　　一难是假设将该职能移转给银监会，那么涉及如何移转的问题。多年来，央行在“总行至县支行与央行至各商业银行〞之间已构建了庞大的支付清算网络，虽然专职的管理人员可以“人随业务〞，但是支付系统的物理转移那么是一项复杂的工程。另一方面，央行宏观政策上的公开市场活动也必须依于支付结算系统; 　　二难是假设维护现状而将支付结算系统保存于央行，那么对银监会而言那么意味着其对商业银行经营监管链的断裂，因为商业银行的支付与结算是与其他业务密不可分。假设将支付结算的管理与日常业务的管理进行切割处理，那么无疑不利于银监会对银行业进行整体性的监管。同时，从修订后的中国人民银行法来看，也只是在该法第4条规定央行“维护支付、清算系统的正常运行〞，而没有明确地决定这项权能的归属。既然如此，作为法定监管者的银监会基于监管之目的就有可能直接要求商业银行接受此方面的管理，在面临两个“婆婆〞的情况下，商业银行可能一方面无所适从，另一方面法律规定的不明也增加了商业银行的守法本钱。 　　(四)“最后贷款人制度〞所衍生的挑战 　　最后贷款人制度长期以来都是央行不可推卸的责任，即使在金融监管机构分立的情况下，各国央行仍然保存了一这职责。然而，这里有一个问题是值得我们思考的，即如何确保央行最后贷款人的角色与真正需要救助的程度评估的一致性。客观而言,由于银监会没有创造货币的功能，所以也就没有为陷入困境的银行体系提供流动性的能力。因此，最后贷款人职责的行使央行是责无旁贷的，但是这项职能的行使是以充分了解银行的经营状况及风险水平为根底的。假设央行没有微观的监管职能，那么存在信息、权、责等不对称等现象，因而可以说央行在行使最后贷款人职能时将更多地依赖于银监会对银行困境与资金需求额度的判断，而非源于央行自身的判断，这容易引发新的道德风险;或者在另一方面，假设银监会运用过于严格的监管标准，或援助请求过迟，那么又有可能使援助错过防范银行风险的最正确时机。因此，我们可以下这样一个结论：在银监会设立后，央行在决定是否援用最后贷款人制度时已不是基于应有的“建设性模棱两可〞原那么，其更多地是基于银监会对被救助银行机构状况的说明及银监会自身的请求。同时，由于银监会的存在央行在该项职能的决策上也易滋生责任转嫁的心理效应，由此导致其决策时的审慎性被削弱，而非原有的市场中立姿态，这也是金融监管权剥离后所衍生的新问题。 　　此外，银监会也面临着“独立信息获取〞的难题。充分、及时与有效的信息是银行业有效监管的根本保证。基于分析金融信贷收支、资产负债、金融监管及货币供给量等考虑，在银监会设立前央行已与商业银行建立了良好的数据传输机制。中国银监会成立之后，央行的信息统计局部也一分为二，然而作为银行监管的信息平台设施——商业银行统计系统，仍然保存于中国人民银行，这无疑在一定程度上制约了银监会的独立性。实际上，上述几个方面还没有全部涵盖央行所持有的与银行监管相关的职能，如修改后的中国人民银行法第4条便添加了央行监管银行间同业拆借市场与银行间债券市场及外汇管理等职能。 [1]虽然从理论上说，央行对银行业的监管是宏观上的，银监会的职责主要是微观上的，且两个机构的出发点都是一致的，即确保整个银行业的稳定与健康开展，但是在职能分配两极化及缺乏有效的协作机制下，那么可能会产生事与愿违的结果。 　　二、分立理论与现实根底的薄弱性：银行业有效监管所面临的危机 　　(一)“分拆理由〞的检讨与反思：角色冲突的消除 　　央行货币政策的执行与银行监管的双重角色是人们倾向于将央行与监管局部机构分拆的主要理由。持该种观点的人认为：央行身兼两任时，为了保证整个金融体系的稳定性，央行会倾向于保护银行机构的利益，而忽略对存款人利益的保护。客观分析，这是一个带有悖论性的观点。分拆是否能更有效确保央行货币政策职能的实现及银行业监管的更有效性呢笔者认为，由于货币政策的执行与银行监管的关联性，这是一个颇有回味的问题。 　　从理论上看，分拆后能保证央行执行货币政策的中立性，能够使用更多的时间、人力与物力资源等专司其职，这一点对于分立后的银监会而言亦似乎如此。然而，务实考证人为地将这两种紧密关联性的职责进行切割，也会引发诸多理论上与现实上都难以有效解决的问题，如信息不对称现象。在别离的情形下，央行与银监会无疑都具有各自的信息比拟优势，如央行拥有较充分的货币政策信息与不完备的监管信息，而银监会那么拥有较充分的监管信息与不完全的货币政策信息。这两种信息链的断层无疑影响了货币政策与银行监管的有效性。虽然目前可以借助信息交流机制来克服这一难题，但是其效果还有待人们的进一步检验。 　　此外，从现实考察，虽然可以通过有形机构及通过法律公布的形式来实现货币职能与金融监管职能的分拆，但是由于央行宏观上的监管职责仍然存在、新设立的金融监管者并没有创造流动性的功能、及职责交接中的有所保存等，别离出的监管机构往往成为央行影子下的监管者。即使是像德国那样将货币政策与金融监管别离较早的国家，其银行法仍然成认德国银监局的功能与德意志银行的功能密不可分。 [2]事实上，其银监局缺乏自有的分支机构，必须借助于德意志银行的机构与网点才能有效实施金融监管，这说明其央行事实上参与了金融监管。同时，在涉及银行资本与流动性的重大政策上，其银监局必须征得德意志银行的同意。英国金融改革的实践也几乎提供了一样的答案，1998年英格兰银行法赋予了英格兰银行独立制定货币政策的权能，同年成立了全能的金融监管机构——“金融效劳局〞，但是随后英格兰银行与财政部及金融效劳局达成备忘录，明确了英格兰银行仍需负有维护整个金融体系稳定的职责。为此，英格兰银行在内部设立了“金融稳定委员会〞与“金融市场稳定局〞。这些事实说明，分立后的金融监管机构职能的有效