重大决策的社会风险评估研究分析公共管理专业.doc

重大决策社会风险评估研究 摘 要：本文对三门峡水库决策和上海杨浦大桥收费决策两个案例进行了分析，借鉴利益相关者理论构建了重大决策相关利益群体图。本文认为重大决策的社会风险评估应通过对决策过程中的重要利益相关者行为进行分析来识别。通过研究发现，在决策问题的识别阶段，决策制定者和媒体容易导致决策的社会风险；拟定决策方案阶段，决策制定者和企业投资者容易导致决策社会风险；决策方案选择阶段，各利益主体的博弈容易导致决策的社会风险。 关键词：重大决策；社会风险；识别；方案 Analysis on major policy and its social risk evaluation Abstract: Taking Sanmenxia Reservoir Event and Shanghai Yangpu Bridge Toll Event as examples, this paper selected Stakeholder Theory as the analysis framework and analyzed major policy decisions and its social risks and finally, this paper gives the diagram of stakeholder in major policy decision making. This paper argues that major policy decisions and its social risk should be analyzed and realized according to Stakeholders’ behavior. After the discussion, this paper gains the conclusions: during the process of risk identification, policy makers and the media are easy to lead to decisions’ social risk; during the policy making process, policy makers and the investors are easy to lead to risks; during the policy selection process, the stakeholders’ gaming is easy to lead to social risks. Key words: 0 引言 随着经济社会转型的深入开展，政府在转型中的作用越来越明显，其社会决策、经济决策、政治决策等对我国未来的发展方向起着关键作用。与此同时，政府的决策也面临着风险。而风险最大的就是社会风险和经济风险[1]。决策的社会风险主要是指由于政府决策出现问题而导致社会矛盾加剧、社会冲突增加以及社会断裂的风险。在我国经济社会转型过程中，政府决策导致利益相关者的平衡关系受到威胁，产生和诱发了诸多社会矛盾。由于社会的稳定是经济、政治发展的基础，因此，对政府的社会决策进行风险管理，尤其是对于重大决策进行风险研究，则具有重要的现实意义。 1 研究综述 重大决策对国家和社会的影响重大，必须要进行缜密研究讨论后才能做出。重大的界定标准有四个，分别为决策设计的利害关系人范围是否重大，决策结果是否会造成长期和永久不可弥补的不利影响，决策的实施成本是否巨大，决策事项是否被实践证明需要规制[2]。 张茜（2010）对地方政府决策的参与主体进行了论述，认为地方政府决策的参与者是具有实质性影响力的个人，如行政首脑、政府职能部门负责人，地方权力机构，专家和社会中介机构，政府其他职能部门等[3]。孙国良（2011）认为政府决策参与者有领导、行政官员（官僚）、论证人员（利益人）和被调研单位或人员等[4]。这些利益者会处于自身利益的考虑对决策风险评估所需信息进行隐瞒或篡改，导致信息不对称和逆向选择的产生。 就政府决策风险的影响因素而言，李金河等（2009）认为，社会重大决策需要考虑人的因素，决策的风险评估应当从人的因素方面进行评估，这些评估的主要考虑因素有：一是民意，一些地方政府由于考虑不周甚至忽略，导致决策只反映了决策者的意志而非民众的意愿，因而社会风险较容易发生；二是合理性，避免有些决策明显不合理，却被很多不相关因素所左右，导致决策的社会风险，如面子工程；三是合法性，如关门决策、封闭决策，由政府领导直接对决策进行决定，不符合民主和法制的基本规定，这些决策往往备受质疑；四是正当性，即政府重大决策应当合理界定决策权，党不能代政、政不能代企。 在政府决策的风险评估研究方面，何翔舟（2008）提出，政府的决策风险有成本风险和收益风险两种，风险越大，则风险的溢价也就相对越高，政府决策的风险收益与成本呈正比[5]。因此，政府决策的制定应当根据风险程度的大小进行，在无风险的情况下，政府决策取决于公众的接受程度，边际效用随公众接受程度的增加而递减，同时总效用随公众接受程度增加而增加。而对于有风险的情况下，则可通过风险控制来使风险决策获得风险效用。 目前我国学者对重大决策的社会风险研究主要集中在对政府决策的风险研究上，而对于重大决策的社会风险研究，有利用案例分析方法进行研究的，也有从行政理论的角度对重大决策所可能造成的社会风险进行研究的。汪劲（2006）利用案例分析法对我国政府重大决策行为及其结果从环境影响评价制度视觉进行了研究，认为政府在以经济建设为中心的环境下，很多重大决策的实施过程中没有考虑到对环境的影响，导致这些重大决策结果产生了对环境的破坏，同时由于决策制定过程中对风险评估原则的不公正，导致政府与决策影响人群的对立矛盾[6]。魏兆庆（2006）从行政决策理论角度提出了重大决策的社会风险应当遵循程序的合法化来避免决策的社会风险[7]。 从以上对社会重大决策的研究内容和重点来看，对于重大决策的社会风险评估研究放在行政决策理论的基本框架中，考虑重大决策的特殊性进行研究。学者们对政府重大决策的风险研究，多是从决策原则入手，考虑如果不能遵守原则，会导致怎样的风险。从这些学者的分析中可以看出，学者的分析较为宏观，多借鉴相关理论对重大决策制定过程中决策制定者的行为进行分析，并就其存在的问题，从理论入手进行问题的解决。综合来看，这些学者的研究方法主要是定性分析和理论分析为主，而缺乏具体案例的分析，即便是在案例分析中，往往注重对负面案例的分析，而缺乏对正面案例的分析。而且在问题的发现方面多从制度框架来进行分析，问题的解决方案也只能针对具体问题提出具体对策，不具有全局性。因此，本文在综合考虑学者们当前研究的问题，选择从正反案例对比分析的角度入手，通过选择政府重大决策社会风险评估的正面案例——杨浦大桥案例以及反面案例——三门峡水库案例进行分析，并选择利益相关者，从决策主体出发，构建一个适用于大多数重大决策社会风险评估的框架，从人入手，以解决决策实施中存在的问题。 2 重大决策社会风险的典型案例分析 2.1案例一：三门峡水库 （1）兴建三门峡水库的决策背景与决策过程[8] 1948年，《治理黄河初步意见》提出在三门峡建立蓄水水位为350米的大坝。1952年，由黄河水利委员会、燃料工业部水电建设总局、苏联专家勘察三门峡水库坝址，认为该地区地质条件良好，可产生大水电效益，但是要淹没八百里秦川，方案未能得到通过；1954年，苏联对华156项重点援建项目出台，三门峡方案再次被苏联专家推崇，并提出了其用“淹没换取库容”的方案；1954年，黄河水利委员会编制《黄河综合利用规划技术经济报告》，三门峡工程被确定为该规划的首期重点工程；1955年，全国人大通过了《关于根治黄河水害和开发黄河水利的综合规划决议》，三门峡工程进入决策层面。 （2）三门峡水库决策的后果 立项之初，三门峡工程遭到陕西反对，但经过1957年国务院召开的项目讨论之后，无人再反对三峡工程，最终项目获批并实施；1961年，渭河上游的泥沙流不到河道内，关中平原的地下水无法排泄，粮食减产。截止1962年3月，渭河潼关河床抬高45米，关中平原受到威胁。到1973年，西安的安全也受到威胁。 三门峡工程规划和设计先天不足，虽然几经调试，但是对上游的危害却无法消除。三门峡工程投入运行不久，就进行了第二次改建，并在随后三次改变运行方式。2003年，陕西省渭河流域发生洪水灾害，受灾人口515万人，经济损失82.9亿元，成为五十年来最严重的洪水灾害，三门峡工程的决策再次受到质疑。 （3）三门峡水库决策中存在的风险问题 重大决策制定之前，必须进行风险评估，之后才能进行决策。通过对三门峡工程的决策过程进行研究发现，该项目的风险评估有存在诸多问题。 一是立项之前的技术论证不够。根据三门峡项目的立项依据，主要是依靠苏联列宁格勒水电设计院对三门峡工程设计、实施进行的，而该设计院并不具备在黄河这种多泥沙河流的自然环境中建设水利工程的经验。 二是决策者没有对决策进行严谨的论证。三门峡水电站项目通过和决策时，中国正在处于“大跃进”时期，整个工程的决策过程主要是以国务院的讨论会为依据，由参会人员进行举手表决而未对决策进行严谨的实地考察，也未对项目建成后的地质环境变化等风险进行综合考虑。 三是决策者对决策造成的风险损失评估不科学。三门峡水库项目提出之初就对其建成后可能造成的风险和破坏进行了分析。但是决策制定过程中并未对这些决策的后果和风险进行客观评价。根据苏联设计院的评估，三门峡水库建造将会淹没秦川八百里，但是他们认为这些损失相对三门峡带来的收益是值得的，且未对其他损失进行评估。事实上，三门峡水库的收益是以牺牲库存和渭河流域的利益为代价的。三门峡水库引发的泥沙堆积问题、水土保持等问题使我国环境和地质受到了较大的损害，而这种损害难以修复。 2.2案例二：杨浦大桥收费 杨浦大桥横跨黄浦江，与南浦大桥构成上海市的两大交通枢纽。大桥建成之后，政府决定用25年时间，在大桥设立收费关卡来回收投资建设费。 （1）决策的风险 通过设立收费站，可能引起公众的不满。浦东和浦西之间的交通往来频繁，如果每次经过都交过桥费，易导致过桥费比打车费更高，增加了公众的交通支出；设立关卡后，缴费的车辆需要停顿，容易造成堵车和车速减缓，影响交通效率。 （2）决策方案 针对设立杨浦大桥收费关卡这一决策可能引发的社会与经济风险，1999年由人大代表就杨浦大桥的收费决策进行了方案的征集。考虑到项目投资者利益以及未来公共事业发展的长远问题，以既不损害项目投资者的利益，又不影响浦东社会经济建设发展的原则提出了三种决策方案：A方案是维持原有收费方式；B方案是取消收费，由市财政负担；C方案是改变收费方式，改为一次性消费。 （3）决策过程 在对三种方案进行决策过程中，由上海市委、市政府牵头，组织专家代表对三种方案分别进行了论证，最终C方案为合理选择。同时，上海市委市政府广泛听取各方意见，对政府组织、私人部门、非政府部门等人员进行了调查访问，95.9%的人认为C方案是科学的。 2.3 案例总结 通过对三门峡水库决策案例和上海市杨浦大桥收费决策案例的剖析可以看出，三门峡水库建设这一重大决策在制定与实施过程中，都没有对决策可能引发的社会风险进行科学、全面的评估，最终导致了环境的破坏、秦川八百里生态恶化以及渭河流域居民遭受人为自然灾害的影响。上海杨浦大桥收费重大决策，政府在做出决策之前对决策的风险进行了评估，并在征求各方利益相关者的意见后提出了三个候选方案，并对候选方案进行分析和评价，由专家和社会各界人士参与并给出了最后的决策选择，得到了上海各界人士的支持。 通过两个案例对比，重大决策制定过程应该也必须要做到以下三点： 第一，社会风险的评估必不可少。如果不能进行恰当的风险评估，就无法在成本、收益、风险等方