2023年广西壮族自治区河道采砂管理条例立法调研报告.docx

广西壮族自治区河道采砂管理条例立法调研报告 广西壮族自治区河道采砂管理条例立法调研报告 一、广西河道采砂根本情况 广西河流众多，集雨面积在50平方公里以上的河流有986条，总长度有3.4万公里，河网密度0.144公里/平方公里，密集的河流蕴藏着丰富的河砂，年可采砂量为8000多万吨，其主要分布于西江、浔江、郁江、左江、右江、邕江、柳江、漓江等河流。河砂是主要建筑材料之一，市场需求量大，年开采量约202300多万立方米。据不完全统计，全区现有从事砂石资源开发生产的采砂业主逾400户，其中西江水系采砂业主近200户，约占总数的50%。砂石资源是不可再生的资源，由于资源的正常减少，持续繁荣的建设市场不断催生河砂需求，加上河道管理点多、线长、面广，西江、浔江、郁江、桂江和局部支流一度成为非法采砂的重灾区。非法采砂危害极大，不仅毁坏了大量的土地，被毁坏的土地无法自然恢复，更严重的是，严重毁坏了自然形成的河床，破坏了河床下的蓄水层，导致地表河水大量渗漏到地下，造成河水干涸，江河断流，一到汛期，河道不能正常行洪，河堤不能保护沿岸，造成大片田地被洪水淹没和长期浸泡，给各种农作物带来消灭性灾害。乱采乱挖，还影响大桥、水工程、水文、防洪堤等根底设施平安。因非法承包河道采砂引发的社会矛盾越来越多，告状、群体上访、打架斗殴事件时有发生，严重扰乱法治经济秩序；背后操纵采砂的甚至有涉黑势力，其组织人员甚至暴力抗法，严重影响社会和谐稳定。 二、实施广西河道采砂管理方法意义 广西壮族自治区河道采砂管理方法（以下简称方法）经自治区十一届人民政府第78次常务会议审议通过，自2023年6月1日起施行。方法对广西河道采砂活动的适用范围、职责分工、规划、应急措施、许可制度、缴收费用以及执法监督、法律责任等方面作了明确规定。河道采砂管理是河道管理的重要内容，事关河势稳定、防洪平安和通航平安、沿岸工农业生产生活设施等公共平安问题。方法作为一部调整河道采砂和采砂平安监督管理关系的自治区政府规章，对加强和标准河道采砂管理，维护河势及岸坡稳定，保障防洪、供水、通航以及水工程设施的平安，保障人民群众生命财产平安具有重要意义。 方法的出台，理顺了部门职责，适当调整了河道采砂管理体制，统一了河道采砂规划、许可办证、收费行为，从制度上解决了河道采砂规划、办证、收费等方面政出多门以及程序繁冗、效率不高等问题，为标准河道采砂行为奠定根底，根本实现了河砂科学有序开采。 三、目前河道采砂管理中存在的突出问题。 广西壮族自治区河道采砂管理方法公布实施以来，河道采砂管理取得了一定的成效，从总体上看目前我市河道采砂管理中“禁而不止、管而无序〞的情况没有得到完全改变，河道采砂存在的问题仍然突出。 （一）水利法规的处分软弱，采砂行业的巨额利润，导致采砂业主不惜铤而走险。 新修订的中华人民共和国水法实施后，虽对河道采砂的许可制度、禁采区和禁采区均有明确规定，但对违法行为的法律责任“由国务院规定〞，国务院至今没有出相应配套的规定，可谓一片空白；广西壮族自治区河道采砂管理方法由于受限于上位法，其处分规定过于较弱，无非是“警告〞、“责令停止〞等处分措施，既不合实际，又难以操作。比较管用的“罚款〞，其最高额度才二万元，有的违章采砂户说“罚我一千，我一天能赚回来，罚我一万，我一星期也能赚回来〞。过小的罚款额度对经济利益巨大的采砂行业已威慑不大。处分力度小，处分程序冗长，导致不少业主宁可受罚，不惜铤而走险。对于一些无证的或被吊证的采砂船继续违法采砂，在实际执法过程中因缺乏行政强制措施，难以执法，只好打“擦边球〞，引用防洪法去“清障〞，一旦打起官司，难有胜算的把握。 （二）大局部江河采砂能力过剩，水利执法力量薄弱，导致执法管理顾此失彼。如北流河XX县区河段长75公里，江上已合法登记的采砂船只近百艘，采砂能力至少在202300万吨/年以上，远远高于采砂规划中的500万吨的年可开采量。如此僧多粥少的局面导致采砂业主间的不正当竞争、采砂公司的垄断经营、当地群众的敲诈勒索以及其他不稳定因素的发生，管理执法部门往往头痛医头，脚痛医脚，疲于奔命。而另一方面，执法人员严重缺乏，执法装备落后，目前，支队工作重点和精力都在采砂管理上，对涉水案件的查处不主动，对各地河道、水资源、水土保持、水政监察工作的指导、检查和监督没有正常、有序地开展，力度不够，水政监察支队几乎变成“采砂巡逻队〞；大局部水政监察队伍既无水上交通工具也无陆上交通工具，即使发现违法行为，也可望不可及。 （三）部门之间多头管理，联合执法困难重重。河道采砂，主管部门是水行政主管部门，但同时涉及国土资源、海事、航管、港务、旅游、海洋渔业等部门，协调难度大，执法与管理困难重重。水利部门曾组织过屡次联合行动，拟对严重违规，屡教不改的船只进行清障拖船处理，多数告以失败，部门之间的协作支持难以贯彻落实。 四、制定广西河道采砂管理条例的紧迫性 随着国民经济的快速开展，特别是近年来建筑业和公路等根底设施建设对砂石需求与日俱增，河砂已成为不可缺的重要资源。由于市场需求的增加，采砂行业竞争剧烈，非法采砂和吸金屡禁不止。河道采砂的暴利吸引越来越多的不法分子铤而走险，河道采砂执法监管任务越来越重。由于广西壮族自治区河道采砂管理方法为自治区政府规章，其设定的处分幅度远不能起到震慑违法行为人的作用，违法本钱过低，又缺少行政强制措施支撑保障河道采砂执法监管，致使河道采砂乱象重现，采砂执法监管举步维艰，急需修订广西壮族自治区河道采砂管理方法，将其上升为地方性法规，以提升其法律效果。 （一）制定条例是护江河安澜的迫切需要 河道采砂，关系河势稳定，也直接关系到江河防洪和通航平安。近年来，一些单位和个人受利益驱动非法采砂，加之缺乏统一的采砂规划，现行法律、行政法规对非法采砂行为规定的处分力度不够，一些基层执法单位在地方保护主义的影响下执法不严，以及多头管理、权责不清、权利和责任不统一的管理体制，致使乱采滥挖河砂现象愈演愈烈，造成局部河势恶化，并危及堤防，影响河道防洪平安。同时，运砂船只云集江面，占据航道，使水上事故频频发生，扰乱了正常的通航秩序，也影响了水上社会治安。因此，制定条例，理顺管理体制，明确管理责任，加大对非法采砂行为的打击力度，标准和建立正常的采砂秩序，是保护江河安澜的迫切需要。 （二）制定条例是重拳出击非法采砂的迫切需要广西河道采砂管理方法受立法权限之限制，不能设定行政强制措施，水行政主管部门在实际执法过程中，缺乏应有的力度与硬度，造成河道采砂执法乏力。条例加大了对非法采砂行为的打击力度，对无证采砂，在禁采区、禁采期采砂，采砂船舶在禁采期内未在指定地点停放或者无正当理由擅自离开指定地点，以及伪造、涂改或者买卖、出租、出借或者以其他方式转让河道采砂许可证等情形作出相应处分规定，触犯刑律的，依法追究刑事责任。据此，制定条例可以大大提升河道采砂执法力度，重拳出击非法采砂行为。 （三）制定条例是完善河道采砂管理工作机制的迫切需要。河道采砂管理实行县级以上人民政府行政首长负责制，可以灵活协调河道采砂执法过程中的重大问题，可以针对日益复杂的非法采砂形势，把容易引发矛盾的河段和非法采砂活动较频繁的河段列为监管重点，不定期组织开展联合执法活动；能充分整合执法资源，集中打击非法行为着力维护良好的采砂管理秩序。形成良好的采砂秩序，实现砂尽其用，河畅其流，船畅其行。 第6页 共6页