2023年县农村集体土地所有权权属争议的调研报告.docx

关于县农村集体土地所有权权属争议的调研报告 2023年7—9月，我围绕“农村集体土地所有权权属争议〞这一课题，进行了为期两个月的调查研究。调研过程中，我采取召开座谈会、访问争议人、查阅资料、实地勘察等方法，几乎跑遍了全县所有乡镇（区）、周边相邻的县（区）及局部争议较为突出的典型案例源发地。根本摸清了农村集体土地所有权权属争议的现状、存在问题、原因和危害。在此根底上，结合全县正在进行的农村集体土地确权登记发证工作，通过认真分析，提出了解决问题建议措施。 一、xx县农村集体土地权属争议的根本现状 xx县共辖6镇1乡、一个经济开发区，178个行政村，集体所有权土地共120232宗，面积36293.67公顷，其中存在权属争议的宗地数量为129宗。分别是新乡经济开发区5宗，小冀镇14宗，大召营镇11宗，合河乡35宗，翟坡镇56宗，七里营镇2宗，古固寨镇1宗郎公庙镇5宗。面积共3564.92公顷。 从权属争议的双方主体来看，主要有以下几种类型。一是与相邻县（区）之间存在的争议。如xx县与xx县、xx县、xx区等县（区）之间均存在权属争议；二是本县境内相邻乡镇之间存在的争议。如七里营镇七三村与经济开发区大兴村之间，因一条人工灌水渠产生争议；三是同一乡镇相邻村集体之间存在的争议。此类争议是是农村集体土地所有权权属争议的主要类型，现象比较普遍，几乎每个乡镇都存在；四是本县村集体与国有土地使用者之间存在的争议。如新乡经济开发区闫庄村与原xx县农场之间的争议。 二、xx县农村集体土地权属争议产生的主要原因 xx县是典型的城郊型县。历史上是先有xx县，后有xx市。随着时代的变迁、体制的改革和规划的调整，xx市的市政规模不断开展扩大，xx县也因此不止一次的被区划走大片土地。频繁的土地调整，自然会比其他县（市）产生较多的土地权属争议，突出的原因概括起来有以下几点： 1、政策因素。由于我国集体土地所有权经过土地改革、合作化、人民公社、家庭联产承包责任制等多个时期，除土改时给农民发过土地证外，其它几个时期，大局部没有权属变更的资料。争议发生后，双方都难以提供确凿的土地权属证据。有些农村集体、国有用地单位几经变动，很难找到当时的审批文件及经办人，难以说清土地权属的真实情况，致使土地权属争议及侵权行为不断发生。 2、管理因素。应该成认，长期以来，在土地管理上，确实存在土地登记不标准，地籍信息管理等根底薄弱问题。权属管理往往以传统习惯进行，造成界址交叉重叠，混淆不清。虽然土地管理法在土地确权方面有相关规定，但由于配套的法律、法规及政策不够完善，或者在实际操作中，难以很好的贯彻执行，所以导致地籍管理工作滞后，土地登记覆盖面窄，土地权属不清。尤其是在初始土地登记时，常常是边办理、边摸索、边总结，工作程序和工作方法比较粗放，不标准、不完善，甚至错漏等问题时有发生。 3、经济因素。随着人均耕地的减少，人们对土地的重视程度越来越高。特别是近年来，随着国家根本建设对土地需求的不断增加，土地的资产价值日益显现，尤其是城乡结合部的土地更是蕴含着巨大的经济利益，可谓寸土寸金。受经济利益的驱动，原本无人问津的荒沟、荒坡、废旧的沟渠，因为涉及到日后城镇建设征地补偿款的分配问题，变得竞相争抢而产生争议。 三、xx县农村集体土地权属争议调解处里过程中存在的主要问题 1、历史问题多，调查取证和处理难。经历土地改革、方案经济、改革开放等不同历史时期的延续变革，土地权属争议的主体、内容和形式呈现日益多样化、复杂化的局面。很多属于历史遗留、久拖未决的“疑难杂症〞，证据收集难度大，特别是原始资料不完整甚至缺失，保存下来的一些证据由于当时条件限制，褪色、破损、字迹不清等情况，很难区分其真伪。而且土地权属争议往往涉及利益较大，当事人常常会把调解处理人员视为异己，甚至伪造证据，使调查取证和处理工作难上加难。 2、组织机构不健全，经费无保障。截止目前，xx县依然没有调解处理土地权属争议的专门机构，该项工作主要由xx县国土资源局地籍股的工作人员兼任。由于人员流动性、工作量都比较大，工作质量难以保证。在办案经费上，也是捉襟见肘，调解处理土地权属争议不收费，所有办案开支均由国土部门支付，遇到不服处理决定再提起行政复议或者行政诉讼的，国土部门还要代表政府出庭应诉，必要时还要聘请专业律师处理涉诉案件，无形中增加了行政本钱。 3、争议人法制观念淡薄，调解处理工作阻力大。局部群众由于法制观念淡薄，纠纷发生后常会出现一些扰乱社会治安，甚至是违法犯罪行为，给调解处理工作带来了很大的麻烦。具体表现为：违反有关规定，在争议地块抢种农作物，人为设置障碍；串联群众集体上访，在国家机关门前静坐示威，扰乱社会秩序；拒不执行政府裁决和法院判决，成为恶意上访、恶意诉讼现象发生隐患。 4、法律法规层级较低，调解处理的依据还不够充分。目前，土地权属争议调解处理，依据的主要法律是土地权属争议调查处理方法及确定土地所有权和使用权的假设干规定，从工作实践中看，不管是遗留的，还是新近发生的都比较复杂，上述法律法规难以涵盖。比方，在确定集体土地所有权主体上，土地管理法第十条规定：“农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会经营、管理；依法分别属于村内两个以上农村集体经济组织的，由村内各该农村集体经济组织或者村民小组经营、管理；〞但在实际工作中，谁作为集体土地所有权主体，存在着比较复杂的法律问题。怎么确定集体土地是属于村集体经济组织，还是属于村内的几个集体经济组织，找不到法律依据。目前许多农民集体上访案件，很多是村民小组要求主张自己的集体土地所有权，而村委会不让步，政府又找不到法律依据，无法确认权利归属造成的。 四、农村集体土地权属争议带来的危害 1、容易激化矛盾，引起群体械斗事件。权属争议涉及争议双方当事人的切身利益，争议期间的矛盾容易激化，如不及时化解，极易发生群体性武力械斗事件，危及到人民群众的生命财产平安。 2、严重影响农业生产和人民生活。争议发生期间，为使己方在争议中获取最大利益，双方当事人势必投入大量的人力、物力和财力，这样不仅影响正常的农业生产和人民生活，还会造成社会关系急剧恶化，破坏安定团结局面。 3、容易造成异常的上访问题。权属纠纷中，一些当事人不通过正常渠道反映问题，而频繁向多个部门申诉，串联群众集体上访，甚至在国家机关门前静坐、示威，严重阻碍国家机关正常工作，既损害当地政府形象，又会造成不良的政治和社会影响。 4、严重浪费国家行政资源。大局部权属纠纷的解决，都要经过乡（镇）、县（市、区）等各级人民政府做大量的协调处理工作。当事人对行政处理决定不服时，还要经过行政复议和行政诉讼等环节，每个环节又都必须经过多方调查取证、现场核实、资料审核、文书制作等过程，造成国家有限行政资源的极大浪费。 5、影响全县土地管理工作的顺利开展。2023年开始的农村集体土地确权登记工作，是当前全县土地管理中的一项重点工作。按照XX省国土资源厅要求，2023年6月30日前发证任务必须完成，发证率如不能到达98%以上，将停批所有报件。目前，全县农村集体土地所有权的调查已经全部结束，但由于存在争议的宗地数量较多且调处困难，发证率仅到达80%。由于工作滞后，xx县国土资源局不仅被xx市国土资源局通报批评，而且全县所有用地报件暂停审批，导致一批省、市、县重点工程因用地问题无法按时开工建设。 五、调解处理农村集体土地权属争议的建议 1、加强土地管理政策宣传教育。一方面充分利用各种宣传媒介，大力宣传申请土地登记的重要性，提高土地证书的法律地位，明确土地证书作为征地补偿及解决土地权属纠纷的依据。坚持“持证用地、以证管地〞，从根本上提高干部群众土地登记的自觉性。另一方面，通过政策法规宣传教育，提高农村群众的文化素质和法律意识，让群众既知道如何保护自身的合法权利，又懂得有尊重他人合法权利的义务，做到发生矛盾后多忍让、包容和沟通，从而减少和预防权属争议案件的发生。 2、加强对集体土地权属争议的调解处理力度。针对农村集体土地权属争议数量居高不下的现状，县级政府应该成立调解处理土地权属争议的综合机构，总揽争议调解处理工作全局，指导涉及土地、林业、水利等方面的纠纷。县级国土资源局应设立土地权属争议调解处理的专门机构，在县政府指导下，做好调解处理土地权属纠纷的具体工作。当土地权属争议与其他争议纠缠在一起的时候，由政府调解处理争议的综合机构进行协调，确保权属争议发生后，不等不拖，第一时间调解处理到位，防止事态进一步扩大。 3、加快集体土地确权登记发证的进度。县政府及土地管理部门，要共同积极筹措资金，保障按时拨付给协作单位工作经费，提高协作单位工作积极性。以全县集体土地确权登记发证工作为契机，全面提高土地登记覆盖面，逐步将集体土地管理纳入法制化、标准化轨道，从源头上减少和防止土地权属争议的发生。 4、尽快完善土地确权及争议调解处理的相关法律法规。结合近几年土地权属争议出现的新情况、新问题，国家应尽快出台新的确定土地所有权和使用权方法和土地权属争议调查处理方法，上升为部门规章，甚至国家法规，以提高解决土地纠纷依据的法律效力层级。制定相比照拟完善的农村集体土地确权登记专项政策、程序和操作方法，以便在实际工作中更具有可操作性。 第8页 共8页