2023年对加强农村宅基地流转管理的调研报告.docx

对加强农村宅基地流转管理的调研报告 农业、农村、农民问题始终关系党和国家事业开展的全局，中共三代中央领导集体都始终高度重视解决“三农〞问题。改革开放以来，中共召开了屡次中央全会专题研究农业农村工作。今年是我国实行改革开放30周年。抚今追昔，有许多珍贵经验应当认真总结，有许多重大课题迫切需要破解，农村改革开展亟待加快推进。正是在这样的背景下，2023月12日中共十七届三中全会专题研究了新形势下推进农村改革开展问题。 这次会议客观分析了我国农村改革开展面临的挑战和问题，提出农业根底仍然薄弱，最需要加强；农村开展仍然滞后，最需要扶持；农民增收仍然困难，最需要加快。会议全面部署了新形势下推进农村改革开展的主要任务。其中最重要的一项任务就是从农村根本经营制度、农村土地管理制度、农业支持保护、农村金融、城乡经济社会开展一体化、农村民主管理等方面着手，大力推进改革创新和加强农村制度建设。中央第一次把农村土地管理制度纳入了重要工作日程。 近30年来，伴随着经济的高速开展，我国正经历着一个经济和人口高速增长、城市化进程加快、土地需求旺盛的时期。然而，一方面，由于政府对农村建房普遍缺乏必要的监督和指导，许多城市特别是在一些兴旺地区，农村人均宅基地普遍存在利用粗放、严重超标和过剩闲置等问题。另一方面，由于利润的驱动，出现了集体和农民利用宅基地进行“以地生财〞的隐形交易，形成了地下宅基地市场。 新一轮农村土地改革的重大突破将集中在农村非农建设用地领域。而宅基地作为非农建设用地的重要组成局部，中共十七届三中全会后有望获得制度性突破。其中，通过规划、引导农民集中居住的宅基地“置换〞将被认可。宅基地置换，将分散居住的农民集中起来，搬入新建多层或规划合理的住宅中，“腾出来〞的农村非农建设用地可以从事其他用途，包括复耕、工业用地。当然，新建住宅用地仍在原来的宅基地上。此举有利于节约集约利用土地资源，有利于根底设施和公共效劳设施集约配套，方便农民生活。通过宅基地置换机制的建立，可以到达合理归并自然村落、盘活市郊建设用地存量的目的，也确保了土地资源的可持续利用，即盘活更多农村集体建设用地，包括改善宅基地置换方式，并使得其有和城市土地同样的权益。 一、当前农村宅基地流转面临的问题 宅基地使用权是在保有集体土地所有制根底之上，为农民建造方便而创立的一种用益物权。自建国至今，对宅基地使用权的流转一直采取禁止性规定。随着农村经济的开展以及城镇化的进程，现实中存在大量宅基地使用权的隐性流转。迫切呼唤理论界及实务界能够对此作出合理的解释，弥补宅基地使用权流转制度方面的缺乏。 许多农户都叹息道：农村房屋，哪一块砖、哪一块瓦不是农民用现金购回的。造一幢新房，往往要让全家十年或二十年的财产性收入“沉淀〞下来，“活钱顿时变成了死资产〞。甚至有农民认为，城乡二元分割的体制对农民最不公之处就表达在这里。这是农村遭遇的“融资难〞，没有农村房屋产权的流动性，是农民最大的“沉睡资产〞。其原因在于： 1..农村宅基地使用权私下流转导致土地资源的严重失衡 对宅基地使用权流转理论研究和法律规定的缺乏，并未影响现实生活中大量宅基地使用权流转行为的私下进行；城乡结合部或经济较兴旺的农村表现的尤为强烈。究其原因，受市场经济大潮的影响，局部农民意识到房地产巨大的市场价值，开始超出原来农村的界线，进行一些合法或不合法的处分。分析当下流转的不同方式，主要有不同主体之间的的流转，包括出租、转让、抵押。这几种流转行为的受让主体未有限制，可以是自然人、法人或其它经济组织，而且身份也突破了同一集体经济组织的限定。另外，上述几种流转方式完全是民间的操作，未有政府行为的介入。土地作为重要的自然资源，不能完全等同于普通的私有财产，未有土地主管部门宏观调控引导的民间行为，必然导致土地资源的严重失衡。其交易大多暗箱操作。由于大城市的对外经济辐射作用，带来了很多外来人口进入，城郊农村宅基地及房屋出租买卖十分活泼。但是，土地管理法规定，宅基地是农民的居住财产，无法入市，因此，宅基地租赁和买卖交易只能通过地下交易完成。 2.宅基地单独买卖问题 农村宅基地的性质属于农村集体所有，按我国现行法律、法规，农民对自己依法获得的宅基地只有使用权，没有处置权，不能进行转让。但是，对农村宅基地上已建成的住宅是否可以转让，国家现行法律、法规没有明确的禁止性规定，但也没有明确允许转让的规定。中华人民共和国土地管理法第六十二条也只是规定“农村村民出卖、出租住房后，再申请宅基地的，不予批准〞。从目前法律实践来看，各地政府对农民住宅的转让是允许的，只是需要控制在一定的范围内（受让人必须是房屋所在地乡镇范围内的人）。随着农村房屋买卖的出现，宅基地转让不可防止，但这些宅基地的转让行为并不受现行法律、法规的保护，属于私下流转。 3.法律滞后，无法可依 农村宅基地流转从流转条件、范围、方式、期限、收益分配及流转后土地产权关系的调整等方面，均缺乏明确的法律法规及政策的规定和指导，这一方面增加了管理的难度，另一方面大量宅基地流转私下进行，扰乱了土地市场的正常秩序。而且自发流转行为和结果不受法律保护，无法律的约束和保障，当转让、出租行为发生后，双方一旦发生矛盾和纠纷，各执一词，如果对簿公堂，法院只能依据大法的规定，判处此项交易不成立，从而不分谁对谁错，一味地维护本村居民（即宅基地使用者）的利益，这在一定程度上损害了承租人或者是买方的利益，助长了村民在处理宅基地交易案件上的无理行为。 4.歧视性制度加剧了城乡二元分割。在法律规定上，向来以倾向国有土地为主，严格限制农村集体土地的使用和流转，实质上是对农村集体土地的歧视待遇。城镇居民对应的是商品房，而农民对应的是宅基地和农宅，商品房可以作为商品在市场上流通交易，而农宅那么无法作为资产进入市场经营，明显表达了城乡差距与分割。 二、农村宅基地流转是新时期新农村建议的必然 按照目前公布的物权法，农村宅基地只能在村集体内部流转，尚不允许城市居民或村庄以外的其他居民购置村庄的农民住房，也就是说，农民的宅基地使用权还不能转让给城市居民。但地方政府的一些做法正在突破政策限制。土地作为一种生产要素，只有自由交易才能得到合理配置。宅基地的交易也是同样的道理。宅基地仅仅在村民之间交易，远谈不上自由交易，自然也谈不上资源合理配置。人类的创造性首推交易的创造。好的制度保护和创造财富；差的制度使财富遁于无形。从经济学上说，可以交易而没有交易是一个浪费；是潜在的交易各方利益的损失。因为交易不被赋予合法性，使得交易本钱大大增加，交易的合理价格不能形成。政府对已经发生的交易也难以监管和控制。 事实上，城市居民购置农民住房在很多地方已经是比较普遍的现象，也就是说，现实生活已经在突破既定秩序的限制。隐蔽的农村住房市场是存在的。一方面有供应，另一方面也有需求。按照现行法律，农村住房的供应还在不断扩张。只要有新的农户产生，该户人家就有权得到一块宅基地。农村人口源源不断地产生，结婚成家的农户年年增加，宅基地也年年增加。法律没有要求子女能够继承父辈房产时不得另占有宅基地，于是，父辈的房产变成残垣颓壁也得不到修缮，子女们一定要申请新的宅基地。这样的制度不变化，农村土地总归有一天要被房屋全部占去。 1.农村宅基地流转是现代物权开展的必然表达 所有的法律标准、法律制度和法律活动，归根结底都是以有效地利用资源，最大限度地增加财富为目的，也就是通过法律手段促进资源的优化配置。因此，现代物权法更强调对物的经济效益的价值追求，由过去单纯的强调归属转向对利用价值的追求。宅基地使用权作为一种用益物权，如果仅仅是确定其归属，那么其财产的价值未能充分发挥。只有允许宅基地使用权流转，才能将资源流向有效的利用主体，实现资源的最优配置。因此，要实现对宅基地使用权的充分利用，除有明确的归属外，流转是实现价值的有效途径。 2.农村宅基地流转是我国经济体制变革的必然要求 自20世纪80年代，我国开始了由方案经济转向市场经济的变革。经济体制的变革要求由市场配置资源，要求资源主体自主支配其财产，形成可流转的物权或财产权体系。农村村民的财产除承包地（农地使用权）外，唯有对宅基地的使用权。财产的匮乏使农民创造财富的时机减少，如果再对唯一的可资利用的财产作出禁止或限定，就使农民丧失了融通资金的根本手段。国家对耕地由承包到户到承包期限30年不变，再到现在物权化的趋势，无不表达对农民财产的尊重以及经济价值的表达。同样，宅基地使用权也不例外。现在农民以“市场经济人〞的理念对宅基地使用权进行管理、使用，符合经济体制要求的资源利用形式。因此，过去宅基地使用权作为安身立命之须，而现在却作为财产，在农民手中充分实现其市场价值。 3.农村宅基地流转是协调大量潜在宅基地供需的要求 我国在1978年实行改革开放后，由于农村经济开展产生的大量农村剩余劳动力纷纷由西部地区流向东部地区，由农村流向城市，使流出地的宅基地长期闲置，在这些地区大量出现“空心村〞。另外，随着我国城市化措施的出台，尤其是城市户籍制度的改革加快和增强，农村空闲宅基地将变为潜在的市场供应。据我国城市化进程的分析资料估计：今后20年全国每年有1200多万农村人口要转移到城镇地区。农村人口的流动、城市化快速推进形成的空闲宅基地，为宅基地流转市场的形成提供资源储藏。从某种意义上说，流转的标的物已经形成，只是市场尚未建立。 4.价格的低廉性促进了宅基地使用权的流转 宅基地使用权的原始取得（使用）均是无偿的，那么其流转的本钱必然与昂贵的国有土地使用权形成巨大反差。城市土地市场经过几年的运作与完善，已经形成较为合理的配置，“留给投资者的利润空间已经很小。况且，现在的城市土地市场已经形成较为饱和的局面。因此，投资者正逐步由城市转向城XX县区，进而是广阔的农村低廉的土地。 三、农民普遍最关心农村宅基地流转 其实农民更热衷于关注农村村民宅基地的流转，这是因为尽管乡镇公共实施和公益事业用地是为了广阔农民群众效劳的，但它的用途和使用权一般来说不会发生较大的变动，农民对此的关注并不是很密切；对于企业的用地，在改革初期一般是无偿的，其后，随着乡镇集体所掌管的土地越来越少和乡镇企业的日益民营化改革，如今乡镇企业要获得土地使用权必须是有偿的。一般来说，乡镇企业所占的集体土地数量是相当大的，在管理上也不是很标准，其对农民利益的影响应该说是比较大的，但由于企业用地与农民没有很直接的利益关系，因此，农民对企业用地的关注强度至少低于他们对自己承包地的关注。农民宅基地私有的观念在农村已根深蒂固，有的农民甚至把自家的宅基地视为“祖传家业〞、私有财产，尤其是在城乡结合部一带，农民房屋的出租占了宅基地使用权流转的很大比重；相比农民的承包地和企事业用地，特别是从农村自身利益的角度来看，农民更关心的还是宅基地的流转问题。 农民的宅基地与农业的承包地都是农民非常关心的问题，因为它们有很多的相同之处。首先，它们都属于集体土地；其次，两者的使用权获取均是无偿的，尽管农民对自己的宅基地要缴纳宅基地使用费，但此费用比起国有土地使用权的获取代价要低得多，可以看成是无偿获取；第三，使用权的主体具有特定性，集体土地使用权的主体主要是农村的集体组织和农业集体经济组织的内部成员，但如果是使用权发生流转就要另当别论了；第四，宅基地或承包地使用权的行使均受到较多的限制，这也是我国保护土地资源所必需的。例如，我国的土地管理法规定：农村村民一户只能拥有一处宅基地，其宅基地面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准。 但农民宅基地与农业的承包地在很多方面仍有不同。 1.土地使用权的获得方式不同。农业承包地一般是农村实行家庭联产承包责任之后由农业集体按一定方式分配而来的；而农民