2023年政府非税收入收缴管理改革的调研报告.docx

关于政府非税收入收缴管理改革的调研报告 政府非税收入是财政收入的重要组成局部，在我国经济开展建设中曾发挥了重要作用。随着社会经济的开展，政府非税收入的规模不断扩大，迫切需要进一步加强政府非税收入的管理。近年来，党中央国务院不断加强政府非税收入管理，相继出台了加强“收支两条线〞管理等多项政策规定，但这些政策主要侧重于标准收入分配秩序。随着财政国库管理制度改革的实施，我国非税收入收缴管理有了重大改变。2022年，国务院批准实施财政国库管理制度改革，政府非税收入收缴管理成为其中的重要组成局部，现代财政国库管理制度的建立，为标准政府非税收入管理建立起了有效的执行机制。 一、政府非税收入收缴管理改革的背景和意义 （一）政府非税收入的含义。 广义上讲，政府非税收入是指政府通过合法程序获得的除税收以外的一切收入。国际上（包括世界银行和国际货币基金组织）通常将政府财政收入分为经常性收入、资本性收入和赠与收入三大类，其中，经常性收入又分为税收收入和政府非税收入。经常性非税收入是政府为公共目的而取得的无需归还的收入，如罚款、管理费、政府财产经营收入等，以及政府以外的单位自愿和无偿地向政府支付的款项等。经常性政府非税收入不包括政府间拨款、借款、前期贷款收回以及固定资产、股票、土地、无形资产的售卖变现收入，也不包括来自非政府部门的以资本形成为目的的赠与收入。 我国在财政管理中长期使用预算外资金的概念。1996年以后，我国政府将预算外资金收入纳入预算内管理的步伐显著加快，随着收支两条线管理改革的扩大和部门预算管理改革的不断深入，预算内外资金逐步统一纳入部门预算编制范围。财政收入中税收之外的其他资金，由于其在很多方面与税收存在不同之处，必然需要按不同的方式加强管理，理论界的一些文章和局部政府的文件中已开始出现了“非税收收入〞、“非税收入〞等提法。2022年7月，财政部、人民银行联合发布的预算外资金收入收缴管理制度改革方案（财库[200]37号）和中央单位预算外资金收入收缴管理改革试点方法（财库[2022]38号）中，将收入收缴改革后的票据定名为非税收入一般缴款书。随着收入收缴改革的开展，社会各方面逐渐接受和认可了“政府非税收入〞的提法。2022年7月财政部下发了关于加强政府非税收入管理的通知（财综[2022]53号），对我国政府非税收入的概念与内涵进行了界定，文中指出，“政府非税收入是指除税收以外，由各级政府、国家机关、事业单位、代行政府职能的社会团体及其他组织依法利用政府权力、政府信誉、国家资源、国有资产或提供特定公共效劳、准公共效劳取得并用于满足社会公共需要或准公共需要的财政资金，是政府财政收入的重要组成局部，是政府参与国民收入分配和再分配的一种形式〞。该文件还清晰界定了政府非税收入的管理范围，包括：行政事业性收费、政府性基金、国有资源有偿使用收入、国有资产有偿使用收入、国有资本经营收益、彩票公益金、罚没收入、以政府名义接受的捐赠收入、主管部门集中收入以及政府财政资金产生的利息收人等。社会保障基金、住房公积金不纳入我国政府非税收入的管理范围。 （二）政府非税收入在公共财政中地位重要。 市场经济条件下，政府非税收入在整个政府财政收入中所占份额通常较低，但却是财政收入不可或缺的重要组成局部。随着政府级次的降低，政府非税收入在财政收入的比重逐渐提高，对于地方政府来说，政府非税收入往往更为重要的作用。政府非税收入不仅有其存在的合理性和必然性，也是对税收收入必要的、有益的补充，在公共财政体制建设中发挥着重要而独特的作用。 1.政府非税收入有其存在的合理性和必然性。 绝大多数政府非税收入是依据使用者付费理论存在的，即政府在提供特定效劳或特许权时向使用者索取一定的价格，这种使用价格通常只是提供这类效劳的局部本钱。而这类效劳一般是准公共品，或是由政府提供的具有私人商品性质的产品。使用者付费隐含着三个组成局部：一是准入费，承担全部或局部资本性本钱；二是使用费，包括全部或局部与使用有关的政府经营本钱；三是拥挤费，即由额外增加的使用者加到其他使用者身上的那个本钱。政府在确定非税收入收费标准时，要考虑两块价格，一是固定本钱，二是边际使用费，包括边际经营本钱和边际拥挤本钱。由于政府非税收入的征收与享受或消费特定政府效劳直接联系，消费者面临其消费决策的真实本钱，政府非税收入因此成为政府提高公共品效率的重要途径，可以减少“免费搭车〞现象。 政府非税收入还是政府矫正负外部性的有效工具。由于外部性的产权难以界定，损益的范围和大小也很难确定，受“负外部性〞影响的主体很难因受害而向生产“负外部性〞者索赔，这样，客观上诱发“负外部性〞生产者过度地从事这类活动，而相关治理本钱却要由社会来承担，造成明显的不公平和社会福利的损失。政府可以就此征收“矫正性收费〞或罚款，有效修正社会本钱与微观（个体）本钱的差距，使生产者负担真实的活动本钱，从而到达校正或制止这类行为发生的目的，以实现惩戒、表达公平。 此外，对于矿产、草原、能源等社会共有的公共资源来说，需要建立资源有偿使用制度，明确这些资源为国家所有，政府应对其进行合理配置和管理，通过费用征收制度防止社会主体对国有资源进行掠夺性开发和浪费，并可以使国家在保护和再生国有资源方面的投资得到充足的经费保障。 2.政府非税收入是税收收入必要的、有益的补充。 税收收入是政府为提供公共效劳，凭借国家政治权力向法人或居民的强制性征收，具有一般性和普遍性。税收收入的普遍征收和强制性，虽然有效的保证了政府财政资金的来源，但居民负担的筹资与其享受到的公共产品之间缺乏相关性，也在一定程度上导致了政府筹资在居民之间分配的不合理性。政府非税收入在这方面具有一定的优势，对于上面提到的具有特定使用者、受益者或产生负外部性的群体和行为，政府可征收非税收入，政府非税收入的征收，往往与享受某项公共产品或特定行为密切相关，更好的表达了财政收入筹集的公平、提高效率，实现社会福利的最大化。 与税收收入相比，政府非税收入还具有较大的灵活性。首先，从立法层级上看，税收的立法权限相对集中且层次高，其立法或制定程序非常标准和严格，而政府非税收入的立法权限层次往往较低，其立项和政策制定程序也不及税收收入严格。其次，税收要素一旦确定往往相对稳定，其税率、税目的修订需要严格的审批程序，政策时滞较长，而政府非税收入相关制度的修订那么容易得多，立项和费率调整也更具灵活性和时效性。 政府非税收入虽然在规模上难以成为政府财政收入的主体，但其具有的收益相关性和筹资灵活性等优势，使其成为政府财政收入的重要组成局部，是对税收入收入必要的、有益的补充。 （三）我国政府非税收入管理的沿革。 我国政府非税收入收缴改革以预算外收入改革为主线和突破点，从理论根底到具体实践都实现了突破，历经从放权到集中的漫长过程。 建国初期，政府非税收入工程很少，资金数额也不大。国家财政统收统支，实行高度集中的财政管理体制。经济体制改革以来，中央政府进一步扩大了地方政府和企业的自主权，逐步调整了中央与地方、国家与企业之间的关系，政府非税收入的工程和规模不断扩大。为了调动地方和企业的积极性，缓解财政压力，政府非税收入收缴实行分散管理。在放权让利思想的指导下，大局部政府非税收入未纳入预算，以预算外资金的形式由各部门和单位自收自管自用。 随着经济的开展和改革的不断深入，政府非税收入规模迅猛增加，但由于制度不完善、管理不到位等方面的原因，许多问题逐渐地暴露出来，特别是有些地方和部门从局部利益出发，超越权限乱设基金、乱收费、乱摊派，加重了企业和个人负担；有的把预算内资金转到预算外，化大公为小公，甚至违反财经纪律，私设小金库，还有的炒股票、房地产等，导致国家财政收入流失。预算外资金的不断膨胀，严重损害了党和政府的形象，干扰和冲击了正常的政府公共分配秩序，加剧了固定资产投资和消费基金膨胀，助长了不正之风和腐败现象的发生。 为了加强政府非税收入管理，党中央国务院相继公布了许多政策。1986年，国务院公布关于加强预算外资金管理的通知（国发[1986]44号），第一次提出了预算外资金要实行“财政专户管理〞。1993年，由于企业会计制度和财务制度的改革，企业会计准那么和企业财务通那么的实施，国营企业的预算外资金已作为所有者权益来表达，预算外资金的管理范围也发生了相应变化。1996年，国务院发布了关于加强预算外资金管理的决定（国发[1996]29号），明确了预算外资金的所有权、使用权不再是部门、单位，而是政府，预算外资金的性质是财政性资金，必须纳入财政管理。1999年，财政部等五部门联合下发关于行政事业性收费和罚没收入实行“收支两条线〞管理的假设干规定，提出对行政事业性收费和罚没款实行“单位开票，银行代收，财政统管〞的管理制度，并且以政府非税收入纳入财政专户管理并逐步纳入预算管理为目标，不断深化“收支两条线〞管理改革。 （一）改革工作简要回忆。 1.政府非税收入收缴管理改革的主要做法。 中央单位政府非税收入收缴管理改革按照财政国库管理制度改革的总体要求，以国库单一账户体系为根底，通过直接缴库和集中汇缴两种方式，应用非税收入一般缴款书，以信息系统为技术支撑，对中央非税收入收缴进行了标准。 一是设立新的收缴银行账户。政府非税收入收缴改革，取消了执收单位原收入过渡性账户，重新开设财政汇缴专户，实行零余额管理，收缴的资金在1个工作日内就能到达中央财政专户。 二是标准了收入收缴程序。收入收缴改革采取直接缴库或集中汇缴方式，标准了政府非税收入的收缴行为。 三是应用新的执收票据。改革新设计了非税收入一般缴款书，制定了严格标准的使用程序，适应了现代信息管理需要。 四是运用信息技术。建立现代化的收入收缴管理信息系统，并根据收缴改革的推进及时进行改进和完善。 2.中央非税收入收缴管理改革进展情况。 按照财政国库管理制度改革的总体要求，2022年从预算外资金入手，对包括行政事业性收费，政府性基金等资金在内的政府非税收入进行了改革。2022年7月，制定发布了预算外资金收入收缴管理制度改革方案（财库[2022]37号）和中央单位预算外资金收入收缴管理改革试点方法（财库[2022]38号），初步建立起了政府非税收入收缴改革的制度框架。 2022年上半年财政部选择了证监会等第一批8个中央部门实施政府非税收入收缴管理制度改革试点，2022年下半年又确定了第二批7个部门，2022年第三批新增20个部门，2022年第四批新增12个部门，2023年，将剩余的29个部门一并纳入改革范围，至此，76个具有政府非税收入的中央部门全部纳入收入收缴管理制度改革范围。 3.地方非税收入收缴管理改革进展情况。 在中央收入收缴管理制度改革不断推进的同时，地方收入收缴管理制度改革工作也取得了较大进展。地方非税收入收缴改革具有多种模式，有的严格按照财政国库管理制度改革的要求实施改革，有的自行进行探索，结合本地实际制定改革方案并予以实施，改革工作取得了不同程度的进展。 目前，辽宁、黑龙江、甘肃、广西等2023多个省市按照财政国库管理制度改革的要求实施了收入收缴改革，四川、海南、内蒙、湖南、江西、安徽、xx等省还成立了非税收入管理机构，专门负责收入收缴管理。 （二）政府非税收入收缴管理改革取得的成效。 改革后，逐步建立了新的政府非税收入收缴管理机制，充分运用了信息技术，财政部门加强了对政府非税收入收缴的事前事中控制，标准了单位的执收行为，加快了资金入库速度，提高了财政监管水平。 1.建立了新的收缴管理机制。非税收入收缴管理改革改变了过去政府非税收入由执收单位自行收缴入库、自行管理的做法，